Решение арбитражного суда Белгородской области от 02.10.2006 по делу N А08-1077/06

О признании частично недействительным договора на выполнение муниципального заказа на маршрутные пассажирские перевозки.

Документ по состоянию на февраль 2014 г.


(извлечение)

Арбитражный суд Белгородской области, рассмотрев в судебном заседании дело по иску прокурора Белгородской области к администрации города Белгорода и ОАО "Автоколонна N 1402" о признании сделки недействительной в части,


установил:

Прокурор Белгородской области обратился в суд с иском к администрации города Белгорода и ОАО "Автоколонна N 1402" о признании недействительными пунктов 2.4.3 и 2.4.4 договора N 507 от 20.12.2004 на выполнение муниципального заказа на маршрутные пассажирские перевозки, устанавливающих право перевозчика привлекать на договорной основе к перевозкам в рамках выполнения муниципального заказа иных лиц, с выдачей свидетельства на право выполнения этих перевозок, а также предоставления им права использовать муниципальное имущество за плату.

В обоснование иска прокурор сослался на несоответствие указанных пунктов договора требованиям законодательства, регулирующего условия и порядок заключения муниципального контракта на маршрутные пассажирские перевозки.

В судебном заседании представитель прокурора иск поддержал.

Представители ответчиков в судебном заседании иск не признали.

Представитель третьего лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Белгородской области, уведомленного надлежащим образом, в судебное заседание не явился.

Суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя третьего лица.

Заслушав объяснения представителей прокурора, ответчиков, исследовав материалы дела, суд считает, что иск подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается, что по договору N 507 от 20.12.2004 на выполнение муниципального заказа на маршрутные пассажирские перевозки, заключенного по итогам конкурса, состоявшегося 29.10.2004, ОАО "Автоколонна N 1402" (исполнитель) по заказу администрации города Белгорода (заказчика) обязалось выполнять автомобильные пассажирские перевозки в городе Белгороде в рамках выполнения муниципального заказа на условиях, определенных договором.

Согласно пункту 2.4.3 договора исполнитель имеет право привлекать на договорной основе к перевозкам иных юридических и физических лиц для предоставления услуг по перевозке пассажиров и багажа в рамках выполнения муниципального заказа, с выдачей свидетельства на право выполнения этих перевозок.

Пунктом 2.4.4 договора исполнитель имеет право использовать муниципальное имущество, в том числе остановки общественного транспорта, с предоставлением этого права (за плату) иным юридическим и физическим лицам, осуществляющим перевозки в рамках выполнения муниципального заказа.

В соответствии со статьей 168 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.

Согласно пункту 1 и подпункту 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация транспортного обслуживания находится в ведении муниципальных образований и отнесена к вопросам местного значения.

В соответствии с пунктом 6 статьи 72 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" городская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах.

В силу статей 1 и 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер в защиту жизни, здоровья и имущества граждан, их прав и законных интересов.

Организация мер по безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе посредством выбора перевозчиков, способных осуществить наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах.

Статьей 4 названного Федерального закона в систему законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения включены нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которыми осуществляется решение вопросов безопасности дорожного движения по вопросам, не отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации (п. 3 и 4 ст. 6 Федерального закона), устанавливаются мероприятия по организации дорожного движения (ст. 21 Федерального закона).

Пункт 1 ст. 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" не относит к компетенции Российской Федерации вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугороднего транспорта, следовательно, эти вопросы отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 4 ст. 6 данного Федерального закона нормы законодательства Российской Федерации и ее субъектов в области безопасности дорожного движения обязательны для органов местного самоуправления при организации перевозочного процесса и обеспечении его безопасности для граждан.

Законом Белгородской области от 30.04.1999 N 63 "О маршрутных пассажирских перевозках в Белгородской области" (в редакции, действовавшей по 12.09.2005) установлена компетенция органов государственной власти, органов местного самоуправления в сфере маршрутных пассажирских перевозок. Закон распространяется на органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие контроль и регулирование транспортного процесса по маршрутным пассажирским перевозкам на территории области, физических и юридических лиц независимо от форм собственности, осуществляющих маршрутные перевозки и участвующих в них.

Законом установлено, что маршрутные пассажирские перевозки по муниципальному заказу - перевозки, обеспечивающие потребность населения в транспортном обслуживании на городских, пригородных, междугородных внутрирайонных автобусных маршрутах, организованные по инициативе соответствующих органов местного самоуправления, которые компенсируют перевозчикам недостающие доходы, если перевозки нерентабельны из-за регулирования тарифов, небольшой интенсивности пассажиропотоков, предоставления отдельным категориям пассажиров права проезда по льготным тарифам или бесплатно.

Маршрутные пассажирские перевозки по коммерческому заказу, в т.ч. в режиме маршрутного такси, - перевозки, осуществляемые по государственному или муниципальному заказу перевозчиком в собственных коммерческих интересах, по маршрутам, утвержденным соответствующим органом государственного управления или местного самоуправления.

Муниципальный заказ формируется органами местного самоуправления городов и районов с привлечением перевозчиков, как правило, на конкурсной основе, исходя из потребностей населения муниципального образования в оказании услуг по перевозке пассажиров на его территории.

Коммерческий заказ формируется отраслевым органом управления администрации области или органом местного самоуправления с привлечением перевозчиков, как правило, на конкурсной основе, исходя из имеющегося спроса, не обеспеченного государственным и муниципальным заказами на маршрутные пассажирские перевозки.

Статьей 11 закона установлено, что органы местного самоуправления контролируют работу автомобильного транспорта, осуществляющего пассажирские маршрутные перевозки на территории муниципального образования; осуществляют контроль за работой транспортных предприятий и организаций, действующих на территории муниципального образования; привлекают на договорных началах к транспортному обслуживанию населения юридических и физических лиц, действующих на территории муниципального образования.

Статья 2 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, которые по своему содержанию являются административными правоотношениями.

Статья 5 данного Федерального закона дает перечень мер, направленных на обеспечение безопасности движения, которые не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а предполагают отношения на уровне власти - подчинения, характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Данные правоотношения возникают также между перевозчиком и уполномоченными органами местного самоуправления по вопросам технического обеспечения безопасности движения, соблюдения установленных технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского законодательства.

Таким образом, правоотношения между заказчиком и перевозчиком носят административно-правовой характер.

Заказчиком, как по муниципальному, так и по коммерческому заказу выступает орган местного самоуправления, который выбирает перевозчиков на основе конкурса.

Конкурсы по размещению заказов на осуществление маршрутных пассажирских перевозок в городском, пригородном и междугородном сообщениях проводятся с целью повышения безопасности перевозки пассажиров, укрепления транспортной дисциплины, удовлетворения потребности населения области в пассажирских перевозках, улучшения культуры и качества обслуживания пассажиров.

При таких обстоятельствах, передача администрацией г. Белгорода своих функций заказчика по муниципальному контракту, перевозчику для заключения гражданско-правовых сделок с иными лицами в рамках муниципального контракта, в том числе по выдаче свидетельства на право осуществления маршрутных пассажирских перевозок, нарушает требования указанных выше норм законодательства, регулирующего данные правоотношения.

Суд считает, что передача функций заказчика органом местного самоуправления коммерческому предприятию лишает возможности орган местного самоуправления контролировать соблюдение установленных законом требований к перевозчикам, т.е. выполнять возложенные на него законом функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также наиболее комфортного обслуживания пассажиров.

По сведениям перевозчика - ОАО "Автоколонна N 1402", им было заключено 413 договоров с иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на перевозки в рамках муниципального контракта. Из 1257 единиц транспорта, используемых для перевозок граждан, только 113 принадлежит самому перевозчику.

Все эти лица фактически выполняли функции перевозчика без предварительной проверки в установленном законом порядке органом местного самоуправления соответствия технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам.

Кроме того, в силу ст. 72 Бюджетного кодекса РФ субъект Российской Федерации или муниципальное образование вправе заключать контракт с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета.

Статья 25 закона области предусматривает порядок возмещения перевозчикам расходов, возникающих вследствие предоставления льгот по проезду на автомобильном транспорте, осуществляется из областного бюджета по льготам, установленным органами государственной власти Белгородской области; бюджетными органами местного самоуправления городов и районов области.

Лица, осуществляющие перевозку пассажиров на основании гражданско-правовых договоров с перевозчиком, не имеют статуса перевозчика, так как в соответствии с законом области перевозчиком является лицо, получившее в установленном настоящим законом порядке заказ на перевозку пассажиров.

Указанные лица не получили заказ на перевозку в установленном законом области порядке. В муниципальном контракте с перевозчиком также не указано, на каких условиях перевозчик вправе заключать самостоятельные договоры с иными лицами, в том числе обязаны ли эти лица осуществлять перевозки пассажиров в льготном порядке.

Таким образом, действия администрации города Белгорода по передаче своих функций заказчика по муниципальному контракту коммерческой организации, которая не заинтересована в выполнении муниципальным органом обязательств перед гражданами, имеющими право на льготный проезд, могли повлечь ограничение законных прав этих граждан на пользование льготами в рамках муниципального заказа.

Осуществление перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам сопряжено с использованием перевозчиками объектов городской инфраструктуры (в частности остановочных пунктов и посадочных площадок), право на использование которых должно осуществляться на основании гражданско-правового договора, заключаемого способами, предусмотренными Гражданским кодексом РФ. Заключение такого договора победителем конкурса с иными лицами, с взиманием платы, противоречит изложенным указанным выше нормам законодательства, регулирующего правоотношения между муниципальным образованием и лицами, получившими право на перевозку в установленном порядке.

При таких обстоятельствах, требования прокурора подлежат удовлетворению в полном объеме.

В силу ст. 110 АПК РФ расходы по оплате государственной пошлины возлагаются на ответчиков в равных долях - по 1000 руб. с каждого. Администрация г. Белгорода освобождена от уплаты госпошлины в силу закона.

Руководствуясь статьями 167 - 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд


решил:

Иск прокурора Белгородской области удовлетворить.

Признать недействительными пункты 2.4.3 и 2.4.4 договора N 507 от 20.12.2004 на выполнение муниципального заказа на маршрутные пассажирские перевозки, заключенного между администрацией города Белгорода и ОАО "Автоколонна N 1402".

Взыскать с ОАО "Автоколонна N 1402" в доход федерального бюджета 1000 руб. государственной пошлины.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции.