Решение Тульского областного суда от 12.11.2007 по делу N 2-45/2007

"Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Закона Тульской области от 30.10.2005 N 621-ЗТО "Об оплате труда лиц, замещающих государственные должности Тульской области"

Документ по состоянию на февраль 2014 г.


Тульский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Жуган Т.Д.,

с участием прокуроров - Рамбековой О.В., Михалевой Л.В.,

при секретаре - Куманяевой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело N 2-45/2007 по заявлению Лялина Виктора Михайловича, Полякова Евгения Ивановича, Малыхина Андрея Леонидовича, Проклюшиной Нины Петровны, Пуганова Владилена Аркадьевича, Миронова Владимира Александровича о признании Закона Тульской области от 30.10.2005 года N 621-ЗТО "Об оплате труда лиц, замещающих государственные должности Тульской области" противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению,


установил:

13 октября 2005 года Тульской областной Думой принят Закон Тульской области N 621-ЗТО "Об оплате труда лиц, замещающих государственные должности Тульской области".

30 октября 2005 года указанный Закон подписан Губернатором Тульской области и 8 ноября 2005 года официально опубликован в областной общественно-политической газете "Тульские известия" N 256-257.

Законами Тульской области от 07.07.2006 года N 719-ЗТО и от 21.07.2007 года N 859-ЗТО, опубликованными в том же издании 13 июля 2006 года и 2 августа 2007 года соответственно, в вышеназванный Закон внесены изменения.

Лялин В.М., Поляков Е.И., Малыхин А.Л., Проклюшина Н.П., Пуганов В.А., Миронов В.А. обратились в суд с заявлением о признании Закона Тульской области от 30.10.2005 года N 621-ЗТО "Об оплате труда лиц, замещающих государственные должности Тульской области" (в редакции от 07.07.2006 года) противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению, ссылаясь на то, что оспариваемый Закон Тульской области, установив собственную систему оплаты труда лиц, замещающих государственные должности Тульской области, и собственное понятие денежного вознаграждения, отличные от установленных федеральным законодательством, тем самым противоречит Федеральному закону от 27.05.2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и Указу Президента РФ от 09.04.1997 года N 309 "О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации" и нарушает права заявителей, поскольку при таком составе денежного вознаграждения, учитываемого для определения размера ежемесячной доплаты к их пенсиям, как лицам, замещавшим в период с 1996 по 2000 год государственные должности Тульской области, повышение заработной платы действующих депутатов Тульской областной Думы не влечет увеличение размера доплаты к пенсиям заявителей, а при повышении в централизованном порядке трудовых пенсий, размер доплаты соответственно уменьшается.

В дополнительном заявлении указали на отсутствие в оспариваемом Законе в отличие от Указа Президента РФ от 09.04.1997 года N 309 денежных величин в рублевом исчислении; на превышение при его принятии полномочий субъекта РФ по предмету совместного ведения РФ и ее субъектов, выразившееся в установлении Тульским законодателем своей собственной системы оплаты труда лиц, замещающих государственные должности Тульской области, отличной от предусмотренной федеральным законодательством системы оплаты труда лиц, замещающих государственные должности РФ, а также сослались на установление областным законодателем в нарушение положений пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ и пункта 2 статьи 26.14 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" более высокой оплаты труда лиц, замещающих государственные должности субъекта в Избирательной комиссии Тульской области по сравнению с оплатой труда соответствующих лиц в Центральной избирательной комиссии; на противоречие оспариваемого Закона статье 2 Федерального закона от 15.12.2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", определяющей, равно как и Указ Президента РФ от 09.04.1997 года N 309, денежное вознаграждение как совокупность всех производимых выплат, а не их части в виде базового денежного вознаграждения и 50-процентной надбавки за особые условия исполнения полномочий.

В судебном заседании заявители и их представитель по доверенностям Лялина Т.В. поддержали заявленные требования по тем же основаниям и просили признать противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению Закон Тульской области от 30.10.2005 года N 621-ЗТО "Об оплате труда лиц, замещающих государственные должности Тульской области" в редакции от 07.07.2006 года и от 21.07.2007 года.

В ходе судебного разбирательства представитель заявителей по доверенностям Лялина Т.В. ссылалась также на противоречие оспариваемого Закона:

- Указу Президента РФ от 09.04.1997 года N 310, в отличие от которого Закон области устанавливает иное понятие и состав "денежного вознаграждения";

- статье 27 Федерального закона от 08.05.1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ", поскольку Закон области устанавливает различные денежные вознаграждения депутатам областной Думы в зависимости от замещаемых должностей;

- Указу Президента РФ от 11.01.1995 года N 32 "О государственных должностях Российской Федерации", в силу которого Губернатор Тульской области замещает государственную должность не субъекта РФ, а государственную должность Российской Федерации с системой оплаты труда, установленной Указом Президента РФ от 09.04.1997 года N 309;

- статьям 50 - 51 Федерального закона от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". При этом полагала, что данные нормы об оплате труда гражданских служащих подлежат применению к лицам, замещающим государственные должности субъекта РФ, поскольку положения Указов Президента РФ от 16.08.1995 г. N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы" и от 17.12.2002 г. N 1413 "Об утверждении перечня должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих" свидетельствуют о соотносимости государственных должностей РФ и государственных должностей субъекта РФ и их взаимосвязи с государственной гражданской службой, из чего сделала вывод о едином подходе к регулированию оплаты их труда;

- пункту 5 статьи 8 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ, пункту 1 статьи 22 Закона Тульской области от 14.12.1994 г. N 4-ЗТО "О законах области", поскольку содержит норму о вступлении его в действие ранее даты его официального опубликования;

- статье 113 ТК РФ, так как датой подписания Закона Губернатором области (датой Закона) указан нерабочий день - воскресенье 30 октября 2005 года;

- статьям 5 и 83 Бюджетного кодекса РФ, поскольку, имея финансовую направленность и требуя увеличения расходов средств бюджета, как в связи с его принятием, так и в связи с внесением в него изменений Законами Тульской области от 07.07.2006 г. N 719-ЗТО и от 21.07.2007 г. N 859-ЗТО, не определяет источники и порядок финансирования дополнительных расходов областного бюджета, изменения в который не вносились, придав при этом обратную силу актам бюджетного законодательства - законам области о бюджете на 2005 - 2007 годы.

Кроме того, указала, что оспариваемый Закон области принят с превышением полномочий субъекта, поскольку в своем приложении N 1 установил соотношение между двумя государственными должностями РФ - Губернатором Тульской области и федеральным министром и нарушает Федеральный закон от 21.11.1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете в РФ", принятый по предмету ведения Российской Федерации в соответствии с п. "р" ст. 71 Конституции РФ.

Представитель Тульской областной Думы по доверенности Петровичева Л.И., возражая относительно заявленных требований, ссылалась на то, что установление государственных должностей субъекта РФ и оплаты их труда за счет средств бюджета субъекта относится к компетенции законодателя субъекта Федерации. Учредив государственные должности Тульской области и установив собственную систему оплаты их труда, Тульский законодатель реализовал право субъекта РФ на собственное правовое регулирование. На федеральном уровне деятельность лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, не регулируется. Оспариваемый Закон области не противоречит федеральному законодательству и права заявителей, являющихся пенсионерами, не нарушает.

Представитель Губернатора Тульской области по доверенности Архипова Н.А. в судебном заседании заявленные требования также не признала, полагая, что оспариваемый Закон принят в пределах предоставленных субъекту РФ полномочий, федеральному законодательству не противоречит и права заявителей не нарушает.

Выслушав объяснения заявителей Лялина В.М., Полякова Е.И., Малыхина А.Л., Проклюшиной Н.П., Пуганова В.А., Миронова В.А. и их представителя по доверенностям Лялиной Т.В., возражения представителя Тульской областной Думы по доверенности Петровичевой Л.М., представителя Губернатора Тульской области по доверенности Архиповой Н.А.; пояснения главного бухгалтера Тульской областной Думы Титовой И.В. и начальника правового отдела департамента финансов Тульской области Кондрашовой О.Н., привлеченных в качестве специалистов; исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Михалевой Л.В., полагавшей заявленные требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 5, части 3 статьи 39, статьи 73, части 4 статьи 76 Конституции РФ, подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 10.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательные органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов, по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частью второй настоящей статьи (часть 5).

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации в соответствии со ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции РФ находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ.

Этот предмет совместного ведения конкретизируется в части первой статьи 77 Конституции РФ: Федерация устанавливает путем принятия федерального закона общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, а субъекты Федерации в соответствии с этими общими принципами и основами конституционного строя РФ самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти.

В порядке реализации полномочий Федерации по данному предмету совместного ведения принят Федеральный закон от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Данный Закон устанавливает общие принципы образования, формирования, деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, основы их статуса, основные полномочия, ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти.

В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 статьи 5 и подпунктом "е" пункта 7 статьи 18 указанного Закона, статьей 23 Федерального закона от 12.06.2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) формируют избирательную комиссию субъекта РФ, также являющуюся государственным органом субъекта РФ.

Для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации согласно статье 1 Федерального закона от 27.05.2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и статье 1 Федерального закона от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются государственные должности субъектов Российской Федерации.

Решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ отнесено подпунктом первым пункта второго статьи 26.3 вышеназванного Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

При этом под вопросами финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ понимается, исходя из содержания и по смыслу данной правовой нормы, в том числе оплата труда их работников, не исключая оплату труда и иных лиц, осуществляющих свою деятельность в этих органах, в частности, непосредственно исполняющих полномочия данных органов и замещающих в них государственные должности субъекта РФ.

Правильность такого толкования подтверждается соответствующим урегулированием федеральным законодателем аналогичных вопросов в отношении избирательных комиссий субъектов РФ. Так, пунктами 15, 16 статьи 29 вышеназванного Федерального закона от 12.06.2002 г. N 67-ФЗ прямо предусмотрено, что член избирательной комиссии субъекта РФ с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе, замещает в соответствии с законом, иным нормативным правовым актом субъекта РФ государственную должность субъекта РФ; размер и виды содержания указанных лиц, а также размер и виды иных выплат указанным лицам, определяются соответственно законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Анализ приведенных выше положений Конституции РФ и федерального законодательства позволяет сделать вывод, что вопрос оплаты труда лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, за счет средств бюджета субъекта РФ, на федеральном уровне не регулируется, и субъект РФ вправе осуществить собственное правовое регулирование данного вопроса.

Изложенное означает, что, осуществляя собственное правовое регулирование оплаты труда лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, за счет средств бюджета субъекта РФ, субъект РФ, исходя из своих финансовых возможностей, вправе определить, в частности, размер и состав денежного вознаграждения, виды и размер надбавок и иных выплат данным лицам.

Судом установлено, что для непосредственного исполнения полномочий органов государственной власти Тульской области, иных государственных органов области статьей 9.1 Устава (Основного Закона) Тульской области учреждены государственные должности Тульской области:

- в законодательном органе государственной власти области - Тульской областной Думе: председатель, первый заместитель председателя и заместитель председателя областной Думы, председатель, заместитель председателя и секретарь комитета, комиссии областной Думы;

- в высшем исполнительном органе государственной власти области - Администрации области: губернатор области, вице-губернатор области, первый заместитель губернатора области - руководитель аппарата администрации области, заместитель губернатора области, руководитель финансового органа области, руководитель органа по управлению государственным имуществом области;

- в избирательной комиссии Тульской области: председатель, заместитель председателя и секретарь избирательной комиссии области.

Пунктом 10 Указа Президента РФ от 16.08.1995 г. N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы" было рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений настоящего Указа за счет собственных средств.

Законом Тульской области от 25.07.2005 года N 609-ЗТО "О ежемесячной доплате к трудовой пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" установлена ежемесячная доплата к трудовой пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области, за счет средств бюджета области.

Заявители, избранные депутатами Тульской областной Думы 2-го созыва (1996 - 2000 гг.), замещали в Тульской областной Думе 2-го созыва государственные должности Тульской области:

Пуганов В.А. - председателя комитета по социальной политике и охране здоровья населения;

Малыхин А.Л., Миронов В.А., Поляков Е.И. - членов комитета по бюджету, финансово-экономическому и налоговому законодательству;

Лялин В.М. - члена комитета по науке, образованию, молодежной политике, физической культуре и спорту;

Проклюшина Н.П. - секретаря комитета по науке, образованию, молодежной политике, физической культуре и спорту,

и являются получателями ежемесячной доплаты к трудовой пенсии, установленной вышеуказанным Законом Тульской области от 25.07.2005 года N 609-ЗТО.

Согласно пункту 1 статьи 4 данного Закона доплата к пенсии исчисляется в таком размере, чтобы общая сумма базовой и страховой частей трудовой пенсии по старости (инвалидности) и доплаты к пенсии составляла: при замещении государственной (муниципальной) должности от одного года до трех лет - 55 процентов, от трех лет и более - 75 процентов месячного денежного вознаграждения по соответствующей государственной (муниципальной) должности;

В силу пункта 4 той же правовой нормы денежное вознаграждение для исчисления доплаты к пенсии определяется в соответствии с законами области.

Статьей 51 Устава (Основного Закона) Тульской области также предусматривается, что оплата труда лиц, замещающих государственные должности области, осуществляется в соответствии с законами области.

Таким законом, действующим в настоящее время, является оспариваемый заявителями Закон Тульской области от 30.10.2005 года N 621-ЗТО "Об оплате труда лиц, замещающих государственные должности Тульской области".

Данный Закон регулирует правоотношения, связанные с оплатой труда лиц, замещающих государственные должности Тульской области, за счет средств бюджета Тульской области, и предусматривает, что оплата труда указанных лиц осуществляется в виде ежемесячного денежного вознаграждения, ежемесячного денежного поощрения и иных выплат, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и настоящим Законом (пункт 1 статьи 1); ежемесячное денежное вознаграждение состоит из базового денежного вознаграждения и надбавки за особые условия исполнения полномочий в размере 50 процентов базового денежного вознаграждения (пункт 2 статьи 1); размеры базового денежного вознаграждения данных лиц устанавливаются согласно приложению 2 к настоящему Закону в процентном отношении к базовому денежному вознаграждению губернатора Тульской области (статья 3); размер базового денежного вознаграждения губернатора Тульской области устанавливается согласно приложению 1 к настоящему Закону (статья 2).

Статья 4 названного Закона устанавливает размеры ежемесячного денежного поощрения указанным лицам, ежегодной материальной помощи, ежемесячной надбавки за работу со сведениями, имеющими степень секретности, а статья 5 - порядок финансирования расходов на оплату их труда.

Проанализировав положения оспариваемого Закона Тульской области, суд по приведенным выше мотивам считает, что указанный закон принят в пределах полномочий субъекта РФ и не усматривает противоречий содержащихся в нем положений федеральному законодательству, в том числе и тем нормативным правовым актам, на которые ссылаются заявители и их представитель.

Так, суд полагает несостоятельными доводы заявителей и их представителя о противоречии оспариваемого Закона области Федеральному закону от 27.05.2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и Указу Президента РФ от 09.04.1997 года N 309 "О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации".

Данное противоречие заявители и их представитель усматривают в том, что в отличие от указанного федерального законодательства Закон области установил собственную систему оплаты труда лиц, замещающих государственные должности Тульской области, и собственное понятие денежного вознаграждения, определив его состав не как совокупность всех производимых выплат, а лишь их части, включающей базовое денежное вознаграждение и надбавку за особые условия исполнения полномочий.

Вместе с тем, как следует из преамбулы Федерального закона от 27.05.2003 года N 58-ФЗ, он определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации. Согласно статье 1 Закона лица, замещающие государственные должности субъекта РФ, непосредственно исполняют полномочия государственных органов субъекта, а государственные служащие обеспечивают исполнение указанными лицами их полномочий. Следовательно, лица, замещающие государственные должности субъектов РФ, не относятся к числу государственных служащих. Поэтому, в соответствии с пунктом вторым указанной статьи, на них действие Федерального закона от 27.05.2003 года N 58-ФЗ не распространяется.

Указ Президента РФ от 09.04.1997 года N 309 определяет размер денежного вознаграждения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Согласно статье 1 Федерального закона от 27.05.2003 года N 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации" и статье 1 Федерального закона от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственные должности Российской Федерации - это должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов. Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, законами Российской Федерации и РСФСР, утвержден Указом Президента РФ от 11.01.1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации", а особенности правового статуса лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, закрепляются в Конституции РФ и соответствующих федеральных конституционных и федеральных законах.

Поскольку оспариваемый Закон Тульской области от 30.10.2005 года N 621-ЗТО регулирует оплату труда лиц, замещающих государственные должности Тульской области, а Федеральный закон от 27.05.2003 года N 58-ФЗ и Указ Президента РФ от 09.04.1997 года N 309 регулируют отношения с участием иной категории лиц - государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации соответственно, и не устанавливают общих принципов и единых подходов к регулированию оплаты труда данных лиц и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, то указанному федеральному законодательству оспариваемый Закон Тульской области не может противоречить и не противоречит.

По изложенным мотивам суд не может также согласиться с доводами представителя заявителей о противоречии оспариваемого ими Закона области Указу Президента РФ от 09.04.1997 года N 310 "О денежном содержании федеральных государственных служащих" и статьям 50 - 51 Федерального закона от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а утверждение представителя заявителя о законодательном закреплении единого подхода к регулированию оплаты труда лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъекта РФ и государственных гражданских служащих полагает основанным на неправильном толковании норм материального права. Кроме того, ссылка на Указ Президента РФ от 09.04.1997 года N 310 является несостоятельной также ввиду того, что согласно Указу Президента РФ от 25.07.2006 года N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" он признан утратившим силу с 01.08.2006 года.

Также суд не усматривает противоречий оспариваемого Закона области Федеральному закону от 08.05.1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", так как последним не регулируется статус депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, а также не закрепляются общие для федерального парламента и законодательных (представительных) органов субъектов РФ принципы организации. Такой вывод соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 24.12.1996 г. N 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы", и следует из того, что Федеральный закон от 08.05.1994 г. N 3-ФЗ принят не в соответствии со статьей 72 (пункт "н" части 1) и статьей 77 (часть 1) Конституции РФ, а в соответствии со статьей 71 (пункт "г"), которая относит установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности к ведению Российской Федерации.

Не нарушает оспариваемый Закон области и положений абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающих, что в субъекте РФ, которому предоставляются дотации из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений.

Тульская область, как видно из приложения N 14 к Федеральному закону от 19.12.2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" и приложения N 6 к Закону Тульской области от 27.12.2006 г. N 779-ЗТО "О бюджете Тульской области на 2007 год", действительно является получателем дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в 2007 году в размере 1786206,3 тыс. рублей.

Вместе с тем, из содержания пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ следует, что указанные в нем ограничения полномочий субъектов в расходовании средств бюджета субъекта РФ установлены в отношении оплаты труда государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений субъекта РФ, к которым лица, замещающие государственные должности субъекта РФ не относятся, и потому на оплату труда последних не распространяются.

Суд не может согласиться также с доводом представителя заявителей о противоречии федеральному законодательству положений статьи 7 оспариваемого Закона, официально опубликованного 8 ноября 2005 года, предусматривающих вступление его в силу с 1 ноября 2005 года, что, по мнению представителя заявителей, нарушает пункт 5 статьи 8 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и часть 3 статьи 15 Конституции РФ.

Данная норма Конституции РФ предусматривает, что законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются.

Согласно пункту 5 статьи 8 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ законы субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования; законы по вопросам защиты прав и свобод человека вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Судом установлено, что оспариваемый Закон до его официального опубликования не применялся; оплата труда указанных в нем лиц по нормам данного Закона была произведена после его официального опубликования, но за период, начиная с 1 ноября 2005 года. Данный факт подтвердили в судебном заседании представители заинтересованных лиц, а также допрошенные в качестве специалистов главный бухгалтер Тульской областной Думы Титова М.В. и начальник правового отдела департамента финансов Тульской области Кондрашова О.Н.; и не оспаривается заявителями и их представителем.

Изложенное позволяет суду толковать положения статьи 7 оспариваемого Закона как нормы, которая распространяет действие оспариваемого нормативного правового акта на правоотношения, возникшие с 1 ноября 2005 года. На таком толковании указанной нормы настаивали и представители заинтересованных лиц.

При таких обстоятельствах суд не усматривает противоречий статьи 7 оспариваемого Закона области пункту 5 статьи 8 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", при применении данной нормы в соответствии с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ в Определении от 10.03.2005 г. N 71-О.

Что касается распространения действия оспариваемого Закона, опубликованного 8 ноября 2005 года, на правоотношения, возникшие с 1 ноября 2005 года, а равно положений пункта 2.1 статьи 4 Закона на правоотношения, возникшие с 01.01.2006 года и с 01.01.2007 года, то есть до вступления в силу соответственно Законов Тульской области от 07.07.2006 г. N 719-ЗТО и от 21.07.2007 г. N 859-ЗТО "О внесении изменения в статью 4 Закона Тульской области "Об оплате труда лиц, замещающих государственные должности Тульской области", то установление систем оплаты труда, размеров денежного вознаграждения, надбавок за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, регулируется нормами трудового права и не относится в силу статьи 1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным правоотношениям, а потому положения статьи 5 Бюджетного кодекса РФ о недопустимости применения к актам бюджетного законодательства обратной силы в данном случае не применимы.

Вместе с тем, статья 12 Трудового кодекса РФ предусматривает, что закон или иной нормативный правовой акт, содержащий нормы трудового права, вступает в силу со дня, указанного в этом законе или ином нормативном правовом акте, а также устанавливает, что действие закона или нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие в случае, когда это прямо предусмотрено этим актом. Оспариваемым Законом области предусмотрено вступление его в силу с 1 ноября 2005 года, а внесенных Законами области от 07.07.2006 г. N 719-ЗТО и от 21.07.2007 г. N 859-ЗТО изменений в статью 4 - соответственно с 01.01.2006 года и с 01.01.2007 года.

Довод представителя заявителей о том, что, распространяя действие оспариваемого Закона на правоотношения, возникшие до введения его в действие, без внесения при этом изменений в бюджет, областной законодатель тем самым нарушил статью 83 Бюджетного кодекса РФ, в ходе судебного разбирательства не нашел своего подтверждения.

Статьей 83 Бюджетного кодекса РФ установлено, что, если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней (пункт 1). При определении источников финансирования новых видов расходов бюджетов исключается увеличение дефицитов бюджетов (пункт 2). Финансирование новых видов расходов бюджетов или увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон о бюджете либо в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении расходов по отдельным статьям бюджета.

Проверяя доводы представителя заявителей о нарушении оспариваемым Законом области положений статьи 83 Бюджетного кодекса, суд установил следующее.

Законом Тульской области от 31.12.2004 г. N 500-ЗТО "О бюджете Тульской области на 2005 год" (в редакции от 03.06.2005 г. N 581-ЗТО) утверждено распределение расходов областного бюджета на 2005 год, в том числе на обеспечение функционирования органов законодательной, высшей исполнительной власти и избирательной комиссии области.

В частности, общий объем на обеспечение функционирования Тульской областной Думы (код министерства 330 ведомственной структуры расходов) был утвержден в сумме 92771,9 тыс. рублей, в том числе расходы по экономической статье 210 "оплата труда и начисления на оплату труда" председателя Тульской областной Думы и депутатов были предусмотрены в сумме 18020,6 (453,3 + 17567,3) тыс. рублей; общий объем на обеспечение функционирования губернатора и администрации Тульской области (код министерства 725) был утвержден в сумме 548313,3 тыс. рублей, в том числе расходы по экономической статье 210 "оплата труда и начисления на оплату труда" губернатора и его заместителей - в сумме 4780,4 (4360,2 + 420,2) тыс. рублей; общий объем на обеспечение функционирования избирательной комиссии Тульской области (код министерства 308) - в сумме 45067,5 тыс. рублей, в том числе расходы по экономической статье 210 "оплата труда и начисления на оплату труда" членов избирательной комиссии - 721,4 тыс. рублей; общий объем на обеспечение функционирования комитета по управлению государственным имуществом Тульской области (код министерства 166) - в сумме 28916,5 тыс. рублей, в том числе расходы по экономической статье 210 "оплата труда и начисления на оплату труда" - 5946,6 тыс. рублей.

Согласно Закону Тульской области от 31.10.2006 г. N 743-ЗТО "Об исполнении бюджета Тульской области за 2005 год" фактическое исполнение расходов на обеспечение деятельности Тульской областной Думы в 2005 году составило 83413,9 тыс. рублей, в том числе расходов по экономической статье 210 "оплата труда и начисления на оплату труда" председателя Тульской областной Думы и депутатов - 17212,4 (549,8 + 16662,6) тыс. рублей; фактическое исполнение расходов на обеспечение деятельности губернатора и администрации Тульской области - 334653,3 тыс. рублей, в том числе расходов по экономической статье 210 "оплата труда и начисления на оплату труда" губернатора и его заместителей - 5331,9 (679,3 + 4652,6) тыс. рублей; фактическое исполнение расходов на обеспечение деятельности избирательной комиссии области - 39115,8 тыс. рублей, в том числе расходов по экономической статье 210 "оплата труда и начисления на оплату труда" членов избирательной комиссии - 835,7 тыс. рублей; фактическое исполнение расходов на обеспечение функционирования комитета по управлению государственным имуществом Тульской области - 15676,4 тыс. рублей, в том числе расходы по экономической статье 210 "оплата труда и начисления на оплату труда" - 6418,2 тыс. рублей.

Законом Тульской области от 29.12.2005 г. N 665-ЗТО "О бюджете Тульской области на 2006 год" (в редакции от 05.05.2006 г. N 695-ЗТО) расходы по экономической статье 210 "оплата труда и начисления на оплату труда" в 2006 году председателя Тульской областной Думы и депутатов были предусмотрены в сумме 47332,4 (1545,8 + 45786,6) тыс. рублей; губернатора и его заместителей - в сумме 13784,8 (1585 + 12199,8) тыс. рублей; членов избирательной комиссии области - в сумме 2690,7 тыс. рублей; в комитете по управлению государственным имуществом Тульской области - в сумме 11090,5 тыс. рублей.

Согласно представленным справкам департамента финансов Тульской области и отчету об исполнении ведомственной структуры расходов бюджета Тульской области за 2006 год, утвержденному Постановлением Тульской областной Думы от 18.10.2007 года N 52/2325, фактическое исполнение расходов по экономической статье 210 "оплата труда и начисления на оплату труда" председателя Тульской областной Думы и депутатов в 2006 году составило 43077,9 (1358,0 + 41719,9) тыс. рублей; губернатора и его заместителей - 13279,3 (1445 + 11834,3) тыс. рублей; членов избирательной комиссии области - 2494,7 тыс. рублей; в комитете по управлению государственным имуществом Тульской области - 10869,6 тыс. рублей.

Законом Тульской области от 27.12.2006 г. N 779-ЗТО "О бюджете Тульской области на 2007 год" (в редакции от 28.06.2007 г. N 834-ЗТО) расходы по экономической статье 210 "оплата труда и начисления на оплату труда" в 2007 году председателя Тульской областной Думы и депутатов предусмотрены в сумме 53379,5 (1605,0 + 51774,5) тыс. рублей; губернатора и его заместителей - в сумме 14498,9 (1723,8 + 12775,1) тыс. рублей; членов избирательной комиссии области - в сумме 3171,9 тыс. рублей; в комитете по управлению государственным имуществом Тульской области - в сумме 8885,4 тыс. рублей.

Согласно справкам департамента финансов Тульской области, в соответствии с Отчетом о ходе исполнения бюджета за 9 месяцев 2007 года объем фактических расходов бюджета Тульской области за 9 месяцев 2007 года по экономической статье "оплата труда и начисления на оплату труда" председателя Тульской областной Думы и депутатов составил 33451,9 (914,1 + 32537,8) тыс. рублей; губернатора и его заместителей - 9401,1 (1073 + 8328,1) тыс. рублей; в комитете по управлению государственным имуществом Тульской области - 8130,1 тыс. рублей.

Что касается избирательной комиссии области, то внесение в оспариваемый Закон области в 2006 - 2007 годах изменений, предусматривающих выплату надбавки за работу со сведениями, имеющими степень секретности, не влекло изменений фонда оплаты труда членов избирательной комиссии, поскольку, как пояснила представитель Тульской областной Думы, и подтверждается соответствующей справкой, лиц, допущенных к работе со сведениями, составляющими государственную тайну, в избирательной комиссии Тульской области не имеется.

Департамент финансов, как следует из Постановлений администрации Тульской области от 04.10.2004 г. N 657 и от 02.11.2005 г. N 794, не является главным распорядителем средств бюджета Тульской области и в соответствии с Положением о департаменте финансов Тульской области, утвержденным Постановлением администрации Тульской области от 30.06.2003 г. N 405, расходы на оплату труда в данном финансовом органе исполнительной власти Тульской области учитываются в законах о бюджете области в расходах по главному распорядителю - "Губернатор области", и, в частности, расходы на оплату труда руководителя департамента - в расходах на оплату труда заместителей губернатора, что пояснила в судебном заседании специалист департамента финансов Тульской области Кондрашова О.Н.

Таким образом, расходы на оплату труда лиц, замещающих государственные должности Тульской области, были предусмотрены в бюджете области как на момент введения в действие оспариваемого Закона, так и на момент внесения в него изменений в 2006 году и в 2007 году, и следовательно, он не предусматривал введение новых видов расходов.

Не требовала его реализация и увеличения существующих видов расходов, что усматривается из приведенных выше сведений.

В частности, фактическое финансирование расходов на оплату труда лиц, замещающих государственные должности Тульской области, не превысило их запланированного объема в 2005 году в законодательном органе области; в 2006 и 2007 годах - в законодательном и исполнительном органах государственной власти, избирательной комиссии и комитете по управлению государственным имуществом Тульской области.

В исполнительном органе государственной власти, избирательной комиссии и комитете по управлению государственным имуществом Тульской области фактическое финансирование общего объема расходов на обеспечение их деятельности в 2005 году не превысило общего объема расходов, запланированных в бюджете на их функционирование. Являясь в силу Постановления администрации Тульской области от 04.10.2004 г. N 657 "Об утверждении перечня главных распорядителей средств бюджета Тульской области на 2005 год" главными распорядителями бюджетных средств Тульской области, данные органы на основании статьи 158 (пункты 4 - 6) Бюджетного кодекса РФ, статьи 14 Закона Тульской области от 31.12.2004 г. N 500-ЗТО "О бюджете Тульской области на 2005 год" вправе были перераспределять средства по видам расходов, утвержденных сметой на соответствующий финансовый год, не превышая при этом общую сумму утвержденных расходов, без внесения изменений в закон о бюджете.

Таким образом, путем сравнения приведенных выше сведений суд пришел к выводу, что для реализации оспариваемого Закона ни в его первоначальной редакции, ни в редакциях Законов Тульской области от 07.07.2006 г. N 719-ЗТО и от 21.07.2007 г. N 859-ЗТО, не требовалось увеличения финансирования по существующим видам расходов (при их перераспределении главным распорядителем бюджетных средств в пределах утвержденной сметы) и введения новых видов расходов бюджета, и, следовательно, нарушений положений статьи 83 Бюджетного кодекса РФ областным законодателем допущено не было.

Вместе с тем, статья 5 оспариваемого Закона предусматривает, что финансирование расходов на оплату труда лиц, замещающих государственные должности области, осуществляется за счет средств бюджета Тульской области, а лиц, замещающих государственные должности области в избирательной комиссии Тульской области - за счет средств федерального бюджета и бюджета Тульской области, а также устанавливает порядок их финансирования.

При этом положения статьи 5 оспариваемого Закона, касающиеся порядка финансирования деятельности избирательной комиссии области и уровня материального обеспечения ее членов, соответствуют положениям пункта 14 статьи 20 и пункта 16 статьи 29 Федерального закона от 12.06.2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в связи с чем доводы представителя заявителей о противоречии в этой части статьи 5 оспариваемого Закона федеральному законодательству являются необоснованными.

Кроме того, из содержания пункта 3 статьи 83 Бюджетного кодекса РФ следует, что данная норма имеет значение для исполнения закона, и субъект РФ не лишен возможности осуществить расходы в порядке, предусмотренном указанным пунктом, на реализацию уже принятого закона. Так, Законом Тульской области от 28.12.2005 г. N 662-ЗТО в Закон Тульской области "О бюджете Тульской области на 2005 год" были внесены изменения и расходы на 2005 год по экономической статье "оплата труда и начисления на оплату труда" губернатора и его заместителей были увеличены до 5449,7 тыс. рублей, членов избирательной комиссии - до 960 тыс. рублей, в комитете по управлению государственным имуществом Тульской области - до 6418,2 тыс. рублей, и таким образом, фактическое финансирование указанных расходов в 2005 году не превысило запланированных в бюджете.

Не может быть принят судом во внимание также довод представителя заявителей о противоречии оспариваемого Закона области пункту 1 статьи 22 Закона Тульской области от 14.12.1994 г. N 4-ЗТО "О законах области", так как предметом судебного разбирательства в порядке главы 24 ГПК РФ является проверка оспариваемого Закона области на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то есть федеральному законодательству.

Ссылка представителя заявителей на подписание губернатором области оспариваемого Закона в выходной день - 30 октября 2005 года не имеет правового значения, поскольку согласно пункту 2 статьи 8 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ, пункту 1 статьи 21 Устава (Основного Закона) Тульской области юридически значимым обстоятельством является сам факт подписания закона губернатором, а осуществление губернатором в воскресенье своих полномочий по подписанию нормативных правовых актов не может свидетельствовать о незаконности содержащихся в них положений и норм.

Также не свидетельствует о противоречии федеральному законодательству указание в тексте оспариваемого Закона губернатора Тульской области в статусе лица, замещающего государственную должность Тульской области, а не государственную должность Российской Федерации, на что ссылается представитель заявителей.

Действительно, должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации включена в Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 11.01.1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации".

Вместе с тем, названным Указом Президента РФ, а также абзацем вторым статьи 2, пунктом 6 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ, предусмотрено, что должность высшего должностного лица субъекта РФ и ее наименование с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ, что реализовано в статье 28 Устава (Основного Закона) Тульской области, а также, исходя из приведенного выше понятия государственной должности субъекта РФ как устанавливаемой конституцией (уставом) субъекта РФ для непосредственного исполнения полномочий его государственных органов - в статье 9.1 названного Устава.

Такая особенность положения руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вытекает из части второй статьи 77 Конституции РФ, в соответствии с которой в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

По изложенным основаниям указание в Законе Тульской области от 30.10.2005 г. N 621-ЗТО должности губернатора Тульской области как государственной должности субъекта РФ, учрежденной статьей 9.1 Устава (Основного Закона) Тульской области, в установленном порядке не признанной недействующей, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оспариваемый Закон, как следует из его преамбулы и норм, регулирует правоотношения, связанные с оплатой труда лиц, замещающих государственные должности Тульской области, в том числе определяет размер денежного вознаграждения губернатора равным размеру денежного вознаграждения федерального министра, что, по сути, является способом исчисления размера денежного вознаграждения губернатора, в связи с чем утверждение представителя заявителей об установлении законом области соотношения в части социальных гарантий (оплаты труда) двух государственных должностей РФ: федерального министра и руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, - является ошибочным, а основанный на нем вывод о превышении субъектом РФ полномочий по предмету ведения РФ - несостоятельным.

Надбавки за работу со сведениями, имеющими степень секретности, установлены в оспариваемом Законе в соответствии с полномочиями, предоставленными органам государственной власти субъектов РФ частью 4 статьи 4 Закона РФ от 21.07.1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне", принятого по предмету исключительного ведения РФ в вопросах безопасности (пункт "м" статьи 71 Конституции РФ). Размер указанных надбавок лицам, замещающим государственные должности Тульской области, соответствует размеру ежемесячной процентной надбавки, установленной для граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, Постановлением Правительства РФ от 18.09.2006 г. N 573 "О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны".

Не усматривает суд противоречий оспариваемого Закона области также Федеральным законам от 15.12.2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и от 21.11.1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете", на которые ссылается представитель заявителей, поскольку Закон Тульской области от 30.10.2005 г. N 621-ЗТО не регулирует вопросы пенсионного обеспечения и бухгалтерского учета.

Кроме того, суд считает, что оспариваемый Закон не нарушает конституционное право заявителей на пенсионное обеспечение, так как не влияет на размер и регулярность выплаты им пенсий, а выплачиваемые им доплаты к пенсиям, исчисляемые из денежного вознаграждения лиц, замещающих государственные должности Тульской области, по своей правовой природе не относятся к пенсионному обеспечению, а являются дополнительной социальной гарантией, установленной субъектом РФ и выплачиваемой из средств бюджета области. Это полномочие субъекта РФ согласуется с предусмотренным статьями 31 и 85 Бюджетного кодекса РФ правом органов государственной власти субъекта РФ самостоятельно определять направления расходования средств своего бюджета и исполнять свои расходные обязательства за счет собственных доходов, исходя из возможностей бюджета. В этой связи субъект РФ вправе самостоятельно установить порядок и условия предоставления введенной им за счет собственных средств дополнительной социальной гарантии.

Таким образом, оспариваемый Закон области принят в пределах полномочий субъекта РФ, федеральному законодательству не противоречит и права заявителей не нарушает, в связи с чем правовых оснований для удовлетворения требований заявителей о признании его противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению не имеется.

На основании изложенного и, руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 253 ГПК РФ, суд


решил:

В удовлетворении заявления Лялина Виктора Михайловича, Полякова Евгения Ивановича, Малыхина Андрея Леонидовича, Проклюшиной Нины Петровны, Пуганова Владилена Аркадьевича, Миронова Владимира Александровича о признании Закона Тульской области от 30.10.2005 года N 621-ЗТО "Об оплате труда лиц, замещающих государственные должности Тульской области" противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Тульский областной суд в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме.


Судья
Т.Д.ЖУГАН