Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 03.03.2011

"Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год"

Документ по состоянию на август 2014 г.


ПРАВА - НЕ ДАЮТ, ПРАВА - БЕРУТ

В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" представляю Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации доклад за 2010 год.

В докладе дается общая оценка положению дел с соблюдением конституционных прав и свобод человека в России, анализируются наиболее острые проблемы в этой сфере, приводится информация о деятельности Уполномоченного, включающей рассмотрение как индивидуальных, так и коллективных обращений граждан, о мерах, предпринятых Уполномоченным для восстановления нарушенных прав и свобод граждан, а также для совершенствования законодательства, правоприменительной практики и административных процедур.

Доклад содержит информацию о взаимодействии Уполномоченного с государственными органами и органами местного самоуправления, в том числе о реакции государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц на его рекомендации и предложения, а также статистические данные о количестве и тематике обращений граждан.

Доклад составлен на основе анализа информации, полученной из следующих источников:

- индивидуальных и коллективных обращений граждан;

- бесед с гражданами в ходе их личного приема Уполномоченным и сотрудниками его рабочего аппарата;

- материалов, собранных по результатам инспекций мест принудительного содержания, воинских частей, закрытых территориальных образований, детских домов, психиатрических больниц и других учреждений;

- переписки Уполномоченного с государственными органами, органами местного самоуправления;

- материалов уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации;

- специальных исследований и материалов научно-практических конференций и семинаров;

- сообщений неправительственных правозащитных организаций;

- публикаций средств массовой информации.

Уполномоченный выражает искреннюю благодарность всем гражданам, а также государственным учреждениям и общественным объединениям, оказавшим ему содействие в подготовке настоящего доклада.


Уполномоченный
по правам человека
в Российской Федерации
В.ЛУКИН


Введение

Являясь наследием великой, героической, но глубоко противоречивой истории России, наша массовая политическая культура в весьма значительной степени включила в себя веру людей в "доброго царя" - монарха, генсека, президента - в конечном счете, в любого высокопоставленного начальника, которому надо "бить челом" в поисках "милости" и "справедливости". Эта архаичная вера - серьезное препятствие на пути к демократическому правовому государству, граждане которого преодолели пагубную привычку просить то, что следует требовать по закону, или, по-другому, ждать, когда права дадут, вместо того чтобы практически реализовывать их в соответствии с Конституцией, являющейся, как известно, документом прямого действия.

Очень важно понимать, что институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации задуман и реализован в тексте Конституции Российской Федерации не просто как еще одно "окно" для приема "челобитных". Этот по-прежнему новый и необычный для всех нас государственный институт призван защищать как законные права граждан, так и ничуть не менее законное право общества в целом стать, наконец, гражданским, а не патерналистским.

Конституция нашей страны четко определяет Российскую Федерацию как демократическое, правовое государство, высшей ценностью которого являются права и свободы человека, а единственным источником власти - народ. Поглощенные повседневными делами и заботами, мы редко всерьез задумываемся о том, как, когда и при каких условиях эта гордая декларация может стать реальностью. Ответ тем не менее весьма прост - это случится не раньше, чем нам удастся обеспечить или хотя бы заметно приблизить подлинное равенство всех перед законом и судом.

Перед лицом закона и суда все люди равны независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, убеждений, в том числе отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям, а также любых других обстоятельств. При этом важно понимать, что нарушение права на равенство возникает отнюдь не только в результате осознанной дискриминации отдельных лиц или их групп, но и как следствие наделения других лиц или их групп особыми привилегиями.

Такова общая теория. На практике же следует, конечно, различать дифференциацию и неравенство. Дифференциация - очень широкое понятие, включающее в данном случае набор льгот, привилегий и преимущественных прав, которые предоставляются лицам определенных профессий, уязвимым социальным и даже этническим группам и т.д. Примеров разумной дифференциации немало. Особые преимущественные права предоставляются, например, отдельным коренным малочисленным народам, женщинам, лицам с ограниченными возможностями здоровья, ветеранам боевых действий и др. Во всех таких случаях преимущественные права предоставляются с целью компенсации изначального неравенства конкретных лиц или групп с остальными гражданами. Конституционное право на равенство предполагает, прежде всего, равенство возможностей. Те же, у кого таких возможностей в силу объективных причин меньше, могут и должны получить от государства компенсирующие их дефицит преимущественные права и привилегии. Возникающее в результате так называемое "благосклонное" или "поддерживающее" "неравенство" должно, очевидно, рассматриваться как инструмент обеспечения на практике реального равенства.

Другой аспект разумной дифференциации - преимущественные права и привилегии, продиктованные производственной необходимостью. Эта тема заведомо непопулярна, поскольку зачастую сводится к так называемому праву преимущественного проезда по улице, то есть к вопросу о традиционно раздражающих общество автомобилях со спецсигналами. Наверное, таких автомобилей могло бы быть поменьше, да и ездить они могли бы аккуратнее (при всей условности обоих чисто оценочных понятий). Однако с точки зрения закона и здравого смысла и эта форма дифференциации не является нарушением права на равенство. Автомобили скорой медицинской помощи, различных специальных служб, а равно и высших должностных лиц государства должны иметь право преимущественного проезда. Для них это - бесспорная производственная необходимость. По той же логике лица определенных профессий и должностей не могут не иметь иммунитета от задержания, досмотра или даже от судебного преследования.

Общая же проблема состоит в том, чтобы все предоставляемые государством преимущественные права были, во-первых, четко основаны на законе, во-вторых, известны и понятны обществу и, наконец, в-третьих, - минимально достаточны. При этом ясно, что любые преимущественные права, предоставляемые в обход закона произвольно или явно избыточно, не могут не рассматриваться как нарушение права на равенство. Или по-другому - как дискриминация.

Как общественное явление дискриминация чрезвычайно многолика, а порой и трудноуловима. Готовых рецептов, позволяющих с уверенностью установить факт дискриминации, видимо, не существует. Как, скажем, трактовать запрет на прием женщин на конкретную работу? По формальным признакам дискриминация как будто налицо. А что, если такой запрет распространяется на объективно противопоказанные или неприемлемо трудные для прекрасного пола виды трудовой деятельности и продиктован заботой об их здоровье? Существуют ли исключительно "мужские" профессии? Можно ли разработать их научные критерии? Или другая, на первый взгляд, вполне абсурдная ситуация. Может ли глухонемой гражданин быть, например, дипломатом, преподавателем или адвокатом? Не будет ли человек, во имя равенства принятый на заведомо трудновыполняемую работу, еще сильнее ощущать свое неравенство с коллегами?

Общая картина описываемого явления будет неполна без упоминания о его "житейских" аспектах. В частности, о том, что обеспечение права на равенство сплошь и рядом зависит от имущественного или должностного положения человека. Состоятельный человек оплатит услуги адвоката, который эффективно защитит его права. Человека известного и популярного в обществе дополнительно защитят его репутация и связи. Государственного служащего - сам факт принадлежности к влиятельной государственной структуре. Рядовой член общества, нередко ограниченный в средствах, не занимающий высокой должности, - всех этих преимуществ, естественно, не имеет. Изначальное неравенство фактических возможностей "богатых" и "бедных" - болезнь любого общества. Полностью излечить ее не удалось пока нигде. В том числе и потому, что со временем общество к этой хвори привыкает, начинает воспринимать ее не только как неизбежное зло, но и как нечто функционально полезное. Так, к сожалению, произошло и в нашей стране, где к не бесспорным вековым традициям добавились издержки "дикого", а потом и государственного капитализма. Ситуация усугубляется широко распространенным в государстве и обществе восприятием целых групп населения как своего рода "лишенцев", заведомо не имеющих равных прав с остальными. Лица без постоянного места жительства, осужденные за тяжкие преступления или еще только подозреваемые в их совершении, так называемые "гастарбайтеры", иногородние, иноязычные и иноверные, люди с непривычным разрезом глаз или цветом кожи... Список велик.

И все же главное свойство дискриминации - ее присутствие в качестве составной части практически в любом нарушении прав и свобод человека. Именно это свойство делает дискриминацию тем ключевым критерием, через призму которого можно и нужно рассматривать проблемы соблюдения прав и свобод человека в нашей стране. Попытка такого методологического подхода была предпринята Уполномоченным в отчетном году и нашла отражение в настоящем докладе. Эмпирического материала при этом оказалось так много, что во избежание как минимум удвоения объема доклада Уполномоченный был вынужден оставить за его рамками освещение целого ряда проблем, в развитии которых в отчетном году не обнаружилось какой-либо динамики или новых тенденций.


1. О количестве и тематике обращений граждан

В отчетном году к Уполномоченному поступило около 57 тыс. единиц входящей корреспонденции, содержавшей индивидуальные и коллективные жалобы на нарушения прав конкретных лиц, информационные сообщения и обращения, касающиеся правозащитной тематики, предложения об участии в проектах правозащитной направленности, а также о сотрудничестве с политическими и общественными организациями.

В соответствии с законом Уполномоченный не рассматривал и не комментировал политические заявления, а приглашения к сотрудничеству с политическими организациями - отклонял. Авторам подобных заявлений и обращений направлялись разъяснения относительно невозможности участия Уполномоченного в политике. Напротив, информационные сообщения о нарушениях прав и свобод человека становились объектом внимательного изучения. По многим из них, в том числе по всем, содержавшим признаки массового нарушения прав человека, Уполномоченный принимал решения о проведении инициативной проверки с выездом на место либо путем направления запросов в компетентные органы государственной власти. В отдельных случаях Уполномоченный предлагал авторам обращений переоформить их в виде жалоб, разъясняя установленные для последних критерии приемлемости.

В отчетном году к Уполномоченному поступило также около 5 тыс. обращений верующих, не желавших, ссылаясь на свои религиозные убеждения, получать паспорта граждан Российской Федерации, электронные карты с индивидуальным номером налогоплательщика, а также электронные карты медицинского страхования. За единичными исключениями все эти обращения были полностью скопированы с образца, распространявшегося одним из религиозных сайтов в Интернете, и не содержали информации о конкретных фактах нарушений прав человека. В подобных обстоятельствах указанные обращения не могли быть приняты к рассмотрению. Ответ на них был дан организаторам кампании и размещен на сайте Уполномоченного.

Не менее 29 тыс. единиц входящей корреспонденции составили собственно жалобы на различные нарушения прав и свобод человека. 98,3% жалоб поступило с территории Российской Федерации. В том числе: из Центрального федерального округа - 34,6% от общего количества жалоб; из Приволжского федерального округа - 18,6%; из Северо-Западного федерального округа - 9,5%; из Южного федерального округа - 11,4%; из Сибирского федерального округа - 9,6%; из Уральского федерального округа - 6,5%; из Северо-Кавказского федерального округа - 4,9% и из Дальневосточного федерального округа - 4,3%.

В отчетном году на 100 тысяч человек населения страны пришлось в среднем 20,1 жалобы. Выше среднего значения этот показатель оказался в Центральном (26,6) и Южном (23,8) федеральных округах. Ниже среднего значения - в Дальневосточном (19,2), Приволжском (17,7), Северо-Кавказском (14,9), Уральском (15,2), Сибирском (13,9) федеральных округах. В Северо-Западном федеральном округе показатель был равен среднему значению. Среди субъектов Российской Федерации по количеству жалоб на 100 тысяч человек населения лидировали Магаданская область (46,0), г. Москва (35,2), Ямало-Ненецкий автономный округ (32,6), Ульяновская область (31,9), Владимирская область (31,5) и Республика Коми (34,5).

Тематика жалоб в отчетном году не претерпела сколько-нибудь значительных изменений по сравнению с предыдущими годами. Немногим более 50% жалоб было подано в связи с нарушениями личных (гражданских) прав. Из них 64,9% - на нарушение права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство. Выросло по сравнению с 2009 годом количество жалоб на нарушение права на достоинство, их доля составила 19,9%. Как обычно, нарушение этого права было сопряжено с неудовлетворительными условиями содержания в местах принудительного содержания.

Каждая четвертая жалоба касалась нарушений социальных прав граждан. Внутри этой категории жалоб, как и в предыдущие годы, наиболее остро стояли вопросы соблюдения права на жилище - доля жалоб этой тематики возросла на 7% по сравнению с показателем 2009 года, составив в итоге 45,1%. Большинство жалоб на нарушение права на жилище было связано с неисполнением государством своих обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан: ветеранов Великой Отечественной войны, детей-сирот, военнослужащих.

Доля жалоб на нарушения права на социальное обеспечение по сравнению с предыдущим годом не изменилась и составила 31,5%. На 1% возросло количество жалоб, касающихся вопросов охраны материнства и детства и социальных прав детей.

Среди жалоб на нарушение экономических прав и свобод на 5,1% по сравнению с 2009 годом выросла доля жалоб по вопросам защиты права частной собственности на имущество. Зато доля жалоб на нарушение права на труд в отчетном году снизилась сразу на 13%, составив в итоге 21,2%.

Доля жалоб на нарушение политических прав осталась традиционно невысока, составив около 1,2% от общего количества поступивших жалоб, что на 0,4% ниже, чем в 2009 году. С одной стороны, такой показатель не удивляет: политические права всегда востребованы у активного меньшинства граждан. С другой стороны, низкая доля жалоб на нарушение политических прав не должна дезориентировать: ведь почти за каждой жалобой стоят претензии сотен, если не тысяч людей. В этом смысле весьма симптоматичен рост на 3,8% количества жалоб на нарушение права на свободу собраний. Не следует также забывать и о том, что востребованность политических прав имеет свойство резко и непредсказуемо возрастать.

Доля жалоб на нарушение культурных прав не достигла и 1% от общего количества поступивших жалоб. Тревожит, однако, то, что, как и в 2009 году, почти все жалобы этой категории (87,0%) сопряжены с вопросами реализации права на образование.

Все поступившие к Уполномоченному жалобы рассматривались на предмет их приемлемости, а затем по существу. В установленный законом месячный срок каждому заявителю направлялся аргументированный ответ. Во многих случаях этот ответ носил промежуточный характер, поскольку для разрешения поставленных заявителем вопросов требовалось взаимодействие с компетентными органами государственной власти, на что, естественно, уходило дополнительное время.

Уполномоченный был вынужден отклонить 7,4% поступивших жалоб (в 2009 году - 9,3%) по причине их несоответствия установленным в законе критериям приемлемости. Всем таким заявителям был направлен мотивированный отказ в их рассмотрении.

По итогам рассмотрения 58,1% жалоб заявителям, не исчерпавшим правовых средств защиты своих прав, были направлены подробные разъяснения и рекомендации о формах и методах их дальнейших действий (в 2009 году аналогичный показатель составил 60,8%).

32,2% поступивших жалоб были приняты Уполномоченным к рассмотрению (в 2009 году аналогичный показатель составил 29,9%). При этом, однако, добиться полного восстановления нарушенных прав заявителей удалось только по 5,05% дел (в 2009 году - по 8,6%).

При рассмотрении поступивших жалоб Уполномоченный использовал весь спектр предоставленных ему законом прав: направлял в суды заявления в защиту прав и свобод заявителей; лично или через своего представителя участвовал в судебных заседаниях; обращался в суды надзорных инстанций с ходатайствами о проверке вступивших в законную силу судебных решений, приговоров, определений или постановлений; присутствовал при судебном рассмотрении дел в порядке надзора; обращался в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Постепенно практика рассмотрения судами ходатайств Уполномоченного о проверке вступивших в законную силу решений входит в законную колею. В 2009 году Верховный Суд Российской Федерации в обзоре судебной практики разъяснил, что Уполномоченный вправе выступать в качестве субъекта обжалования вступивших в законную силу судебных актов по гражданским делам. В конце отчетного года также было принято Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 31, согласно которому Уполномоченным могут быть обжалованы в порядке надзора судебные акты и в уголовном процессе. Эти изменения позволяют надеяться на более эффективное рассмотрение в будущем ходатайств Уполномоченного. (См. приложение 1 <1>.)

--------------------------------

<1> Приложения к докладу Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год опубликованы на официальном сайте Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: http://ombudsmanrf.ru.


2. Право на жизнь

Состоявшийся в конце 2009 года фактически окончательный отказ Российской Федерации от применения смертной казни стал огромным шагом вперед в деле гуманизации правовой системы страны. В этой связи особенно важно подчеркнуть, что согласно имеющимся оценкам в отчетном году понимание этого шага в целом сформировалось и в российском обществе. Конечно, несогласных с отказом от применения смертной казни по-прежнему немало, но и они постепенно привыкают к мысли о том, что возврата в прошлое быть не может. Впрочем, положение дел с соблюдением права на жизнь в отчетном году практически не изменилось. Причина в том, что, с одной стороны, исключительная мера наказания в виде смертной казни и так не назначалась в России с 1999 года, а с другой стороны, практика бессудной ликвидации членов незаконных вооруженных формирований по-прежнему имела место.

Как и в своем докладе за прошлый 2009 год, Уполномоченный, разумеется, не ставит под сомнение необходимость бескомпромиссной и жесткой борьбы с боевиками. Лица, вступившие на путь вооруженной борьбы с государством, должны ясно понимать, что оно имеет все основания, в том числе и правооснования, использовать против них свои силовые возможности. Долг Уполномоченного напомнить: смысл антитеррористической борьбы в том, чтобы здесь, как и в других сферах нашей жизни, с беззаконием боролась законность. Это должно быть ясно видно всем законопослушным гражданам. Иначе в борьбе со злом можно потерять ориентиры. Как показывает опыт ряда зарубежных стран да и наших "проблемных" регионов, залогом окончательного, прочного успеха в такой борьбе является понимание и поддержка всех законопослушных граждан. Добиться этого можно лишь комбинацией решительных мер против активных и "необратимых" боевиков и позитивных инициатив, среди которых одно из первых мест занимает строжайшее следование законным процедурам даже в самых острых ситуациях. В этом контексте Уполномоченный призывает прежде всего к строгой, объективной и лишенной чрезмерных эмоций (что, конечно, нелегко в подобных обстоятельствах) оценке индивидуальной вины того или иного лица, вовлеченного в преступные действия. Принцип коллективной вины здесь, как и везде, не стыкуется с законом. Очевидно, что все обстоятельства любой ликвидации незаконных вооруженных формирований должны тщательно проверяться. В действительности же сделать это трудно, ибо доступ к материалам уголовного дела, возбуждаемого по факту ликвидации, имеют только правоохранительные органы. Нелегко получить доступ к материалам таких проверок даже Уполномоченному.

В своем докладе за прошлый год Уполномоченный рассказал о работе с жалобой, поступившей к нему в связи с исчезновением и последующей ликвидацией гражданина М. в Дагестане. Заявитель сообщил о том, что 1 марта 2009 года М., выехавший из своего дома в Левашинском районе Республики Дагестан для оформления свидетельства о рождении ребенка, был задержан сотрудниками милиции и доставлен в районный отдел внутренних дел. Из отдела М. позвонил домой и сообщил о своем местонахождении. Вечером того же дня М. вновь по телефону связался с женой, передав, что его везут в г. Махачкалу. После этого связь с М. пропала.

После ряда запросов Уполномоченного прокуратура Дагестана сообщила, что 4 марта 2009 года М. был ликвидирован в лесополосе близ с. Кичигамри Сергокалинского района Республики Дагестан при попытке вооруженного нападения на сотрудников силовых структур. При нем обнаружен пулемет и боеприпасы. По фактам незаконного хранения и ношения оружия, а также нападения на представителей правоохранительных органов в отношении М. возбудили уголовное дело.

В течение длительного времени Уполномоченный, пользуясь своим правом, предоставленным ему Федеральным конституционным законом, пытался получить копии итогового решения и описи материалов дела. В конце сентября 2010 года на имя Уполномоченного из следственных органов Дагестана, наконец, поступило постановление о прекращении уголовного дела в отношении М. в связи с его смертью. В этом документе повествуется о допросах неких свидетелей и о результатах экспертиз и оперативно-розыскных мероприятий. Содержание допросов, однако, не раскрывается, а оценка доказанности вмененных М. преступных деяний отсутствует. При этом скупо упоминается о том, что факты причастности М. к каким-либо незаконным вооруженным формированиям или террористическим организациям установлены не были.

Посчитав полученный ответ не вполне удовлетворительным, Уполномоченный в отчетном году был вынужден вновь обратиться в Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации (с 27 сентября 2010 года - Следственный комитет Российской Федерации) с просьбой предоставить все материалы уголовного дела в отношении М. для более детального ознакомления. На момент подписания настоящего доклада ясности в деле М. так и не наступило.

Пытаясь понять причины устойчивости описанной практики, Уполномоченный не мог не обратить внимания на некоторые особенности ведомственной отчетности. Действительно, при живом обвиняемом отчитаться о пресечении или раскрытии преступления можно только после соответствующего решения суда. Напротив, ликвидация подозреваемого позволяет отчитаться о пресечении преступления сразу, ибо его дело до суда не дойдет. Не этим ли объясняется то, что количество ликвидированных боевиков кое-где превышает количество тех, кто был задержан и предстал перед судом. Министр внутренних дел Российской Федерации, выступая 8 января 2010 года на оперативном совещании в г. Махачкале, сообщил, что в 2009 году в Дагестане было задержано "свыше 100 бандитов, в то время как 153 участника бандподполья были нейтрализованы", то есть ликвидированы. Очень хотелось бы ошибиться, но, похоже, что "упрощенный порядок" расследования дел о бандитизме является отнюдь не единичным.

Со своей стороны, Уполномоченный по-прежнему склонен считать, что выход из ситуации состоит в обеспечении доступности и даже открытости уголовных дел, возбуждаемых по фактам ликвидации членов незаконных вооруженных формирований. Как минимум, в подобных делах необходимо участие адвоката. Должен быть предусмотрен и механизм общественного контроля за ними. Представляется, что подобные меры без особого ущерба для эффективности работы правоохранительных органов позволили бы предотвратить укоренение столь опасного для общества в целом явления. Представляется, что сотрудничество Уполномоченного с правоохранительными структурами в этом вопросе было бы важным и полезным.

В контексте изучения узловых вопросов соблюдения права на жизнь Уполномоченный в отчетном году держал в поле зрения конкретное дело, по материалам которого Конституционный Суд Российской Федерации принял решение о недопустимости дальнейшего применения смертной казни.

В 1993 году гражданину Ф. было назначено наказание в виде смертной казни. Осужденный обратился в Конституционный Суд с жалобой на нарушение своего права на жизнь тем, что исключительная мера наказания была назначена ему без участия присяжных заседателей. По жалобе Ф. Конституционный Суд Российской Федерации 2 февраля 1999 года принял Постановление N 3-П вначале о приостановлении назначения наказания в виде смертной казни (в ноябре 2009 года Конституционный Суд вынес Определение N 1344-О-Р о полном отказе от назначения наказания в виде смертной казни).

Согласно упомянутому выше Постановлению Конституционного Суда дело в отношении Ф. подлежало пересмотру. Однако к этому времени Ф. был помилован указом Президента России, и смертная казнь была ему заменена пожизненным лишением свободы. Президиум Верховного Суда Российской Федерации, рассматривая ходатайство о пересмотре дела, решил, что смертная казнь уже заменена пожизненным лишением свободы, что исключает необходимость пересмотра всего дела присяжными заседателями. Уполномоченный же, рассмотрев жалобу матери Ф. на это решение, с ним не согласился, о чем и написал в своем соответствующем ходатайстве Председателю Верховного Суда. В 2010 году состоялось повторное заседание Президиума Верховного Суда. Сославшись на то, что в момент вынесения приговора по делу Ф. Конституция Российской Федерации 1993 года еще не была принята, Президиум Верховного Суда в пересмотре приговора отказал. Со своей стороны, Уполномоченный был вынужден вновь не согласиться с выводами Президиума Верховного Суда, поскольку приговор Ф. вступил в законную силу уже в момент действия Конституции, причем в кассационной инстанции осужденный ходатайствовал о рассмотрении дела присяжными заседателями. Требуя обеспечить право каждого осуждаемого к смертной казни на суд присяжных, Уполномоченный направил в сентябре 2010 года повторное ходатайство Председателю Верховного Суда России. (См. приложение 2.2.1.)

Также представляет интерес и правовая природа самого Определения Конституционного Суда Российской Федерации N 1344-О-Р. Многие из лиц, ранее осужденных к смертной казни, а затем помилованных Президентом России, увидели в этом документе силу закона, отменяющего наказание, а следовательно, улучшающего положение осужденного и требующего пересмотра уголовного дела. Четверо из них обратились в Конституционный Суд с жалобами, в которых оспаривали конституционность статей Уголовного кодекса РСФСР, по которому в свое время были осуждены. Определением от 06.07.2010 N 939-О-О Конституционный Суд отказал в рассмотрении их обращений, пояснив, что правовая позиция, выраженная им в Определении от 19.11.2009 N 1344-О-Р, касается вопроса о возможности применения смертной казни после того, как на всей территории Российской Федерации введен суд с участием присяжных заседателей, обращена в будущее и, таким образом, в отношении заявителей, которым смертная казнь актом о помиловании заменена лишением свободы, правовых последствий не порождает.

Эту же позицию Конституционный Суд Российской Федерации вновь подтвердил в своем Определении от 09.11.2010 N 1536-О-Р, указав на то, что нет оснований предполагать наличие в решениях от 02.02.1999 N 3-П и от 19.11.2009 N 1344-О-Р положений, которым можно придать обратную силу в отношении пересмотра приговоров, вынесенных до 2 февраля 1999 года.

Уполномоченный со своей стороны также не склонен видеть в Определении N 1344-О-Р "закон, устраняющий или смягчающий наказуемость деяния и влекущий пересмотр дела", поскольку тот факт, что ранее в нашей стране существовала смертная казнь, не противоречит Конституции Российской Федерации. Более того, Конституция предполагает, что как исключительная мера наказания смертная казнь впредь до ее отмены может применяться при условии предоставления обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. В целом же Уполномоченный, естественно, убежден в том, что отмена смертной казни в России является своевременным и необходимым шагом.


3. Право на достоинство личности

В контексте обеспечения конституционного права на достоинство личности одним из наиболее противоречивых событий отчетного года стало принятие Федерального закона от 12.04.2010 N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств". Окончательная редакция ч. 7 ст. 43 указанного Закона устанавливает, что для испытания новых лекарственных средств на лицах, признанных недееспособными, достаточно лишь согласия их законных представителей. По-видимому, такая норма крайне слабо согласуется с запретом ст. 21 Конституции России: "никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным и иным опытам". Ведь это право не подлежит ограничению и распространяется на всех, включая лиц, которые в силу психического расстройства не могут понимать значение своих действий и руководить ими.

Следует учитывать, что в большинстве случаев в качестве законных представителей недееспособных выступают представители администрации учреждения, в котором эти лица содержатся. Нельзя к тому же забывать и о правовой позиции Конституционного Суда России (Постановление от 27.02.2009 N 4-П) и Европейского Суда по правам человека (Постановление от 27.03.2008 по делу "Штукатуров против России"), согласно которой лицо, признанное невменяемым, сохраняет свое право на справедливое судебное разбирательство при решении вопроса о недобровольной госпитализации.

Норма ч. 7 ст. 43 Федерального закона "Об обращении лекарственных средств", таким образом, явно принята вопреки этой позиции. Опирающейся, кстати говоря, на такие основополагающие документы в этой области, как Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи, принятые 17 декабря 1991 года Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 46/119.

Понятно, что развитие фармакологии невозможно без испытания новых лекарственных средств, в том числе и на недееспособных пациентах. Но вопрос об этом должен, по мнению Уполномоченного, также решаться в судебном заседании с участием самого пациента, а не только его законных представителей. Именно суд должен сделать все от него зависящее для того, чтобы выяснить волю пациента, равно как и изучить доводы его законных представителей. Испытание новых лекарств на недееспособном пациенте - дело чрезвычайно серьезное. Поэтому никакие предусмотренные законом меры повышения ответственности и добросовестности его законных представителей из числа медицинских работников не будут лишними.

Предвидя возражения о недопустимости возложения на суд решения медицинских вопросов, Уполномоченный подчеркивает, что в данном случае речь идет о правовой категории, включенной в перечень конституционных прав, - защите от бесчеловечного обращения и недобровольных опытов. Обеспечение реализации этого права без какой-либо дискриминации, в том числе в отношении недееспособных (невменяемых) лиц, возложено именно на суд.

Несовершеннолетние дети - еще одна категория граждан, нередко дискриминируемая при реализации их права на достоинство личности. В почте Уполномоченного присутствуют жалобы на умаление достоинства и унижение детей и подростков, на применение к ним насилия. Главная проблема, естественно, в том, что несовершеннолетние не могут самостоятельно защитить свои права, проще говоря, зачастую беззащитны перед не всегда доброй волей взрослых. В наибольшей степени это касается положения приемных детей.

В январе отчетного года к Уполномоченному поступило обращение руководителя Региональной общественной организации "Право ребенка" в защиту приемной семьи В., с которой администрация г. Белгорода расторгла договор о передаче детей в приемную семью и отобрала троих приемных детей. По всем признакам речь шла о настоящей трагедии: органы опеки отобрали у матери троих приемных детей, проживших в семье практически всю свою сознательную жизнь. Неудивительно, что безутешная приемная мать обратилась в суд, опротестовав решение городской администрации. Обычная, на первый взгляд, картина административного произвола. Однако проверка, проведенная представителями Уполномоченного с выездом на место, выявила картину совсем другую.

Было установлено, что помимо троих приемных детей семья В. воспитывала еще и пять родных, получив от городской администрации в пользование большой благоустроенный дом. При этом условия жизни приемных детей в этом доме были несопоставимо хуже тех, в которых жили родные дети. Обстоятельно побеседовав с членами семьи В., представители Уполномоченного, мягко говоря, никак не укрепились в уверенности в том, что приемные дети были желанны и любимы. Следует добавить, что изъятые из семьи В. приемные дети поступили в реабилитационный центр истощенными и запуганными, с гематомами и кровоподтеками, имели отставание в развитии.

В итоге, изучив все имевшиеся в его распоряжении материалы, в том числе и заключение Уполномоченного, 29 марта 2010 года Октябрьский районный суд г. Белгорода признал правомерным изъятие детей из приемной семьи вследствие жестокого обращения с ними.

По недоброй традиции лица, находящиеся под стражей и в местах лишения свободы, регулярно сталкиваются с нарушением своего права на достоинство личности, защиту от пыток и насилия. В докладе за 2009 год уже звучала эта тема. По глубокому убеждению Уполномоченного, ключевой в данном случае является проблема сохранения своего рода "презумпции невиновности" сотрудников силовых ведомств в любых конфликтах с их "подопечными". Дело, как говорится, житейское: лишенные свободы лица, как правило, не могут доказать факт применения к ним насилия сотрудниками этих ведомств, в полной власти которых находятся.

В почте Уполномоченного множество однотипных жалоб задержанных и осужденных на применение к ним насилия или унижение их достоинства сотрудниками силовых ведомств. По обращению Уполномоченного все эти жалобы подвергаются проверке, по итогам которой поступают столь же однотипные ответы об отказе в возбуждении уголовного дела по причине недоказанности заявителями применения к ним насилия именно сотрудниками силового ведомства. В отдельных случаях уголовное дело возбуждается в отношении "неизвестных лиц". Нередки случаи и отказа в возбуждении уголовного дела со ссылкой на то, что заявитель мог причинить себе повреждения сам.

Еще осенью 2008 года к Уполномоченному обратилась гражданка П. в защиту своих сыновей - П. и Ц., пострадавших от вопиюще незаконных действий сотрудников правоохранительных органов г. Санкт-Петербурга. Один из сыновей заявителя - П. был доставлен указанными сотрудниками во 2-е отделение милиции УВД Адмиралтейского района, откуда, спустя несколько часов, поступил в Мариинскую больницу с диагнозом: открытая черепно-мозговая травма, ушиб головного мозга тяжелой степени, перелом лобной кости, судорожный синдром после механической асфиксии. От полученных травм П. впоследствии скончался.

Проведя проверку обстоятельств этой трагедии, следователь следственного отдела Адмиралтейского района Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Санкт-Петербургу вынес постановление об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении сотрудников 2-го отделения милиции на том основании, что П., задержанный за совершение административного правонарушения, "...находясь в помещении камеры для административно задержанных 2-го о/м УВД района, совершил попытку суицида путем повешения на собственной рубашке".

В дальнейшем постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по ходатайствам Уполномоченного неоднократно отменялись и выносились вновь, в том числе дважды уже в отчетном 2010 году. Все эти годы вопрос находился "на контроле" в Следственном управлении СКП РФ по Санкт-Петербургу. Конца этой возмутительной истории не видно. Ясно зато, что нанесшим П. смертельные увечья "неизвестным лицам" из числа сотрудников 2-го отделения милиции УВД Адмиралтейского района Санкт-Петербурга при любезном содействии следственных органов фактически уже удалось уйти от ответственности.

Точно в такой же ситуации оказываются и граждане, процессуально не считающиеся задержанными, но находящиеся в здании правоохранительных органов помимо своей воли на допросах, опознаниях и т.д. На таких лиц, как неоднократно подчеркивал Уполномоченный, не распространяется конституционно-правовой статус задержанного. На деле же они сплошь и рядом так же бесправны, как и задержанные, их судьба столь же трагична, а их "неизвестные" убийцы - столь же безнаказанны.

В июне 2009 года к Уполномоченному поступила жалоба в защиту прав П., скончавшегося от причиненных травм в больнице г. Воронежа, куда он был доставлен из отдела милиции. Согласно заключению судебно-медицинского эксперта потерпевшему было нанесено не менее 11 травм, характер, локализация и морфологические особенности которых позволяют предположить, что они были причинены другими людьми с использованием тупых твердых и режущих предметов. По мнению эксперта, травмы доставили потерпевшему мучительную боль.

В полученном по запросу Уполномоченного постановлении об отказе в возбуждении уголовного дела между тем говорится, что П., находясь в ОВД Советского района (г. Воронеж) в присутствии трех сотрудников милиции, все эти травмы причинил себе сам путем "неоднократных самостоятельных падений со стула и беспричинного выбрасывания в окно".

Исчерпав возможности добиться возбуждения уголовного дела на региональном уровне, Уполномоченный в мае отчетного года обратился по данному вопросу к Председателю СКП РФ. В итоге уголовное дело было возбуждено, а ход и результаты расследования были взяты на контроль. Уполномоченный, со своей стороны, также намерен следить за развитием событий до их логического завершения. (См. приложение 2.3.1.)

Выход в решении подобных проблем Уполномоченный по-прежнему видит в создании эффективного механизма судебной защиты права на достоинство личности. Добиться этого можно, установив, что признание самого факта насилия сделает юридически ничтожными полученные следствием доказательства по делу. При этом доказывание насилия как нарушения личного неимущественного права на жизнь, здоровье и свободу от пыток должно осуществляться не в порядке ст. 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, которую обычно применяют в таких случаях, а в гражданском процессе, где ответчиком будет выступать в целом тот орган, где находился гражданин в период получения телесных повреждений. Это предложение имеет ряд неоспоримых достоинств. С одной стороны, оно не чревато нарушением презумпции невиновности конкретных сотрудников правоохранительных органов, с другой - освобождает пострадавшего от бремени доказывания. Главное же в том, что реализация изложенного выше предложения сделает бессмысленным насилие как метод дознания и следствия.

В целом, по мнению Уполномоченного, судебной практике следовало бы расширить перечень решений и действий государственных органов и должностных лиц, подлежащих обжалованию в рамках гражданского процесса. В частности, Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" можно было бы дополнить указанием о том, что в этом порядке рассматриваются жалобы на действия (бездействие) лиц, перечисленных в ст. 123 УПК РФ, не являющиеся объектом применения норм уголовно-процессуального права.

Также в УПК РФ следовало бы категорически указать, что признание судом в гражданском порядке незаконными и нарушающими права граждан действий (бездействия) субъектов расследования влечет за собой признание не имеющими юридической силы и доказательств, полученных с помощью этих действий так же, как и в случае обжалования этих действий в уголовно-процессуальном порядке.

Еще одна из рассматриваемых здесь категорий лиц, испытывающих серьезные затруднения с защитой права на достоинство, защиту от пыток и бесчеловечного обращения, - военнослужащие, прежде всего, проходящие службу по призыву. Лица этой категории также ограничены в свободе своего общения, испытывают объяснимые затруднения при получении правовой помощи.

В июле 2010 года к Уполномоченному обратилась мать военнослужащего по призыву рядового С. (войсковая часть 61423) с жалобой на систематические избиения ее сына военнослужащими по контракту.

По просьбе Уполномоченного Военное следственное управление СКП РФ по Приволжско-Уральскому военному округу провело проверку в порядке статей 144 - 145 УПК РФ фактов совершения военнослужащими в/ч 61423 незаконных действий, изложенных в обращении.

По итогам проверки было возбужденно пять уголовных дел, окончательное решение по которым будет принято по завершении следственных действий.

Отследить подобного рода нарушения прав бывает крайне трудно, поскольку от самих военнослужащих обращения практически не поступают, а все еще сохранившаяся кое-где практика сокрытия правонарушений в воинских частях лишь усугубляет ситуацию, способствуя распространению неуставных отношений.


4. Право на свободу и личную неприкосновенность

В отчетном году получила нормативное оформление инициатива Президента Российской Федерации, призванная усилить государственные гарантии конституционного права на свободу и личную неприкосновенность. Именно так, как представляется, следует оценить изменения, внесенные в декабре 2009 года и апреле 2010 года в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. За исключением отдельных строго оговоренных случаев, законодательство нашей страны отныне не допускает заключения под стражу лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений экономического характера.

В результате уже в отчетном году, впервые за последние годы, ощутимо сократилось количество лиц, содержащихся в следственных изоляторах. На встрече с Президентом России Министр юстиции Российской Федерации доложил о сокращении на 20%. При всей относительности такого показателя для оценки положения дел в этой сфере он, безусловно, вселяет оптимизм. Нельзя, правда, не сказать о том, что многие органы предварительного расследования по-прежнему ставят перед судами вопрос о заключении под стражу подозреваемых в совершении экономических преступлений, а суды эти ходатайства как бы "по привычке" удовлетворяют. Почта Уполномоченного содержит немало жалоб на подобную практику, игнорирующую новые положения УПК РФ.

В мае отчетного года к Уполномоченному обратился адвокат гражданина Х., обвиняемого в экономических преступлениях. Со слов заявителя, 14 мая 2010 года Хамовнический районный суд г. Москвы вынес неправосудное решение о продлении срока его содержания под стражей вопреки вступлению в действие поправок в УПК РФ.

По мнению Уполномоченного, указанное решение суда противоречит ст. 108 УПК РФ с учетом принятых по инициативе Президента Российской Федерации изменений. В п. 3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22.03.2005 N 4-П говорится о том, что при продлении срока содержания под стражей необходимо руководствоваться указанной ст. 108 УПК РФ на всех стадиях судопроизводства.

Поскольку на момент получения обращения заявителем не была пройдена процедура предварительного обжалования судебного решения о продлении ареста, Уполномоченный не имел процессуальной возможности поддержать своим ходатайством надзорную жалобу Х. в вышестоящей судебной инстанции. Соответственно заявителю было предложено повторно обратиться к Уполномоченному после прохождения кассационного разбирательства. На момент подписания настоящего доклада искомого обращения не поступило.

Другая проблема, на которую обратил внимание Уполномоченный, - содержание в следственных изоляторах иностранных граждан, в отношении которых рассматривается вопрос об их выдаче государству гражданской принадлежности. В отчетном году суть проблемы можно было проследить на примере ряда граждан Узбекистана и Таджикистана, родственники которых обратились в Европейский Суд по правам человека с ходатайствами о приостановлении их передачи из России в страны гражданства до рассмотрения их жалоб по существу. Ходатайства были обоснованы ссылкой на недопустимое обращение с подозреваемыми и обвиняемыми в указанных странах. Европейский Суд ходатайства заявителей удовлетворил со ссылкой на Правило 39 своего Регламента. Тут же, однако, возникла другая проблема.

Как известно, рассмотрение дел в Европейском Суде, мягко говоря, не отличается оперативностью. А задержанные в России по запросу другого государства об их выдаче иностранные граждане ожидают рассмотрения в российских следственных изоляторах. Ожидание может тянуться сколь угодно долго, что, как представляется, незаконно. Между тем механизм продления сроков содержания под стражей лиц указанной категории в связи с рассмотрением их жалобы в Страсбурге никак не предусмотрен. В итоге возникает ситуация правовой неопределенности, чреватая нарушением прав человека.

С учетом этого Уполномоченный в январе отчетного года обратился к Генеральному прокурору Российской Федерации с просьбой провести проверку законности нахождения под стражей свыше 18 месяцев четырех граждан государств Центральной Азии, передача которых в страны гражданства была приостановлена решениями Европейского Суда.

В своем обращении Уполномоченный отметил, что затянувшееся содержание заявителей под стражей мотивируется среди прочего Правилом 39 Регламента Европейского Суда, хотя ничто в Регламенте не указывает на обязанность государства-ответчика содержать лиц, чья выдача приостановлена, под стражей с нарушением своего национального законодательства.

В ответе, поступившем на имя Уполномоченного, сообщалось, что для решения поднятой им важной проблемы необходимы совместные усилия Верховного Суда, Генеральной прокуратуры и Министерства юстиции Российской Федерации, ибо между обязательствами России по Минской Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 года и предписаниями Европейского Суда по правам человека имеется определенная коллизия, для разрешения которой недостаточно толкований Верховного Суда или Конституционного Суда Российской Федерации.

Кроме того, сообщалось, что все названные Уполномоченным иностранные граждане из-под стражи освобождены. (См. приложение 2.4.1.)

Отдавая себе отчет в том, что освобождение из-под стражи конкретных иностранных граждан позволило восстановить их права, но не привело к решению проблемы, описанной выше, Уполномоченный в октябре 2010 года обратился к Председателю Правительства Российской Федерации с просьбой поручить заинтересованным федеральным органам исполнительной власти разработать законопроект, также определяющий уголовно-процессуальный статус лица, в отношении которого решается вопрос о его выдаче, в случаях, когда принятию решений об экстрадиции в разумный срок препятствуют объективные причины (обращение с ходатайством о предоставлении гражданства или убежища, рассмотрение жалобы Европейским Судом по правам человека). На момент подписания настоящего доклада указанный вопрос оставался на контроле у Уполномоченного.

В соответствии с ныне действующим законодательством заключение под стражу возможно не иначе как по решению суда. Уполномоченный в этой связи обратил внимание на своего рода правовой казус, имевший место в 2009 году. Суть произошедшего состояла в том, что конкретное лицо, гражданка П., была заключена под стражу без решения суда, на основании санкции прокурора, выданной еще в 2001 году. На запрос Уполномоченного из территориального органа СКП РФ был получен ответ, что правовым основанием для подобных действий послужили положения ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 18.12.2001 N 177-ФЗ "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации", согласно которым решения об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, принятые до 1 июля 2002 года, действуют в пределах процессуального срока, установленного для этой меры.

Уполномоченный с такой позицией следствия не согласился, указав на Постановление Конституционного Суда России от 14.03.2002 N 6-П, согласно которому любые нормативные правовые положения, допускающие арест (заключение под стражу) и содержание под стражей без судебного решения, не подлежат применению с 1 июля 2002 года и исключается возможность принятия судами или иными правоприменительными органами постановлений, не согласующихся с указанной правовой позицией Конституционного Суда. Полагая, что следствие неверно уяснило конституционно-правовой смысл ст. 10 упомянутого Федерального закона, Уполномоченный обратился в Конституционный Суд с ходатайством о разъяснении Постановления N 6-П по вопросу, допускает ли оно истолкование данной статьи, как позволяющей в настоящее время заключать под стражу лицо без судебного решения на основании санкции прокурора, принятой до 1 июля 2002 года.

Определением Конституционного Суда от 28.05.2009 N 642-О-Р Уполномоченному отказано в принятии ходатайства к рассмотрению со ссылкой на то, что оно предполагает оценку и интерпретацию норм, не рассматривавшихся в Постановлении Конституционного Суда N 6-П, а вопросы, поставленные Уполномоченным, должны рассматриваться в общем порядке.

В этой связи Уполномоченный обратился в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав гражданина положениями ст. 10 Федерального закона "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации", примененными в конкретном деле.

Определением Конституционного Суда от 19.01.2010 N 119-О-О в принятии жалобы к рассмотрению также отказано на том основании, что поставленный вопрос уже рассматривался Конституционным Судом, о чем вынесено Постановление от 14.03.2002 N 6-П.

Таким образом, по обращениям Уполномоченного Конституционным Судом были вынесены два взаимоисключающих решения. С учетом этого Уполномоченный обратился к Председателю Конституционного Суда с просьбой сообщить, каким процессуальным образом преодолеваются подобные правовые коллизии в конституционном судопроизводстве. В сентябре отчетного года к Уполномоченному поступил ответ за подписью заместителя Председателя Конституционного Суда, не усмотревшего противоречий между названными решениями. Такой вывод подкреплялся, в частности, следующим утверждением: "...сопоставляя эту правовую позицию и оспариваемое положение, Конституционный Суд... констатирует, что последнее направлено на реализацию этой правовой позиции". В свою очередь, Уполномоченный, изучив столь мудреную фразу, был вынужден констатировать, что предполагаемое нарушение прав человека фактически было заложено как идея в решения Конституционного Суда.

В итоге Уполномоченный принял решение вынести описанную коллизию на суд научной юридической общественности, опубликовав в приложении к докладу как свои обращения, так и ответы Конституционного Суда Российской Федерации. Со своей стороны, Уполномоченный готов рассмотреть любые пояснения и предложения о возможном механизме получения конституционно-правового толкования ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 18.12.2001 N 177-ФЗ для последующего пересмотра решения о заключении гражданки П. под стражу. (См. приложение 2.4.2.)

В поле зрения Уполномоченного остается крайне противоречивая проблема административного задержания. В предыдущих докладах неоднократно подчеркивалось, что любое ограничение человека в свободе передвижения по инициативе правоохранительных органов, например, запрет покидать какое-либо место или помещение, в конституционно-правовом смысле является задержанием, предполагающим обеспечение прав задержанного. Тем не менее, правоохранительные органы в своей практической деятельности едва ли не повсеместно толкуют задержание исключительно как помещение в камеру. Человека могут препроводить в отделение милиции, запретив его покидать, но задержанием это считаться не будет. Соответственно не будет составлен и протокол задержания. Правовой статус задержанного, но как бы и не задержанного лица останется в итоге неопределенным. Человек в таком двусмысленном положении полностью бесправен. По-видимому, настало время урегулировать наконец отношения правоохранительных органов со своими недобровольными "посетителями", директивно установив единообразное и всеобъемлющее толкование понятия "задержание".

Отдельно следует коснуться вопроса об условиях содержания тех лиц, которые были помещены в специальные помещения для задержанных и процессуально обрели статус задержанного.

В отчетном году Уполномоченному удалось добиться, пусть даже и "задним числом", положительного разрешения жалобы административно задержанного гражданина на непредоставление ему нормативно утвержденного объема питания. Работа по этой, казалось бы, незначительной жалобе позволила выявить системные нарушения прав человека.

В сентябре 2008 года к Уполномоченному обратился житель Ростовской области Н., чьи жалобы на недостаточное питание во время содержания в камере для лиц, задержанных в административном порядке, в ОВД по Кировскому району г. Ростова-на-Дону были оставлены без удовлетворения судом первой, а затем и кассационной инстанции.

Как известно, обеспечение питанием граждан указанной категории должно производиться по норме N 3 суточного довольствия, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.1992 N 935. Эта норма четко устанавливает минимум продуктов, необходимых для здорового питания человека в условиях изоляции, и финансируется из средств федерального бюджета. Отказ в предоставлении питания по установленной норме - не что иное, как нарушение конституционных прав человека, подлежащих судебной защите.

Сочтя поданную Н. надзорную жалобу полностью обоснованной, Уполномоченный обратился в суд надзорной инстанции с ходатайством об отмене решений судов первой и кассационной инстанции. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отменила решения судов нижестоящих инстанций, направив дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Который в итоге удовлетворил требования Н. о признании условий содержания под стражей незаконными, а действия ОВД по Кировскому району г. Ростова-на-Дону - признал неправомерными.

К сказанному следует добавить, что вопрос о том, куда в данном случае делись денежные средства, выделенные ОВД по Кировскому району г. Ростова-на-Дону, как не относящийся к компетенции Уполномоченного, был переадресован им в Контрольно-счетную палату Ростовской области.

В отчетном году Уполномоченный столкнулся с еще одним, возможно, "типовым" нарушением, допускаемым при административном задержании на срок до 48 часов. Как известно, на такой срок могут задерживаться лица, которым за совершенное деяние грозит административный арест. При этом, однако, как уже отмечалось, к некоторым лицам, например, к женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, эта мера не применяется. Недопустимо, следовательно, и задержание лиц указанной категории на срок до 48 часов.

В марте отчетного года к Уполномоченному обратилась группа граждан в защиту прав гражданской активистки Ч. из г. Химки Московской области. Оперативной проверкой было установлено, что Ч. содержалась в качестве задержанной в одном из отделений милиции г. Химки за организацию и проведение "несогласованного митинга" в защиту Химкинского леса, а также за неповиновение законному требованию сотрудников милиции. При этом наличие у Ч. двоих малолетних детей, исключавшее возможность ее административного ареста, не было принято во внимание.

В ходе дальнейшей проверки выяснилось, что милицейским начальникам г. Химки соответствующие положения закона попросту не знакомы. Немедленно после вмешательства Уполномоченного Ч. отвезли в суд, где и освободили.

По мнению Уполномоченного, едва ли не все рассмотренные выше проблемы порождены не только "злой" волей правоприменителя, но и пробелами нормативного регулирования в сфере защиты права на свободу и личную неприкосновенность. Уполномоченный полагал бы настоятельно необходимым начать широкое обсуждение этой тематики, исходя из того, что, в конечном счете, любая правовая или процессуальная неопределенность создает объективные предпосылки для злоупотреблений правом и, как следствие, для нарушения конституционных прав и свобод.


5. Право на неприкосновенность частной жизни

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому право на неприкосновенность частной жизни, на личную и семейную тайну, на защиту своей чести и доброго имени. Реализация этого права - задача чрезвычайно многообразная и противоречивая. Достаточно вспомнить хрестоматийный казус, возникший в связи с публичным утверждением о невозможности выиграть суд у главы одного из субъектов Российской Федерации на подведомственной ему территории. Защищая свою честь и доброе имя, глава региона подал на автора этого утверждения в суд. Где, естественно, победил, косвенно подтвердив тем самым правоту своего "обидчика". Мораль же в том, что право на защиту чести и доброго имени не должно превращаться в инструмент ущемления свободы слова. Главным, таким образом, становится вопрос поддержания баланса - между различными правами и свободами, а в более широком плане между правами и обязанностями граждан, равно как и между правами граждан и потребностями государства. Последняя тема, как известно, крайне непопулярна в современном обществе. Уйти от нее, однако, нельзя, ибо удовлетворение разумных потребностей государства есть, в конечном счете, залог успешного выполнения им своих задач в области соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

В контексте реализации права на неприкосновенность частной жизни отчетный год прошел для Уполномоченного под знаком полемики вокруг так называемой проблемы персональных данных. Суть проблемы проста: для обеспечения прежде всего социальных прав своих граждан государству необходима минимальная базовая информация, позволяющая идентифицировать каждого из них. Главным носителем такой информации в нашей стране по-прежнему служит паспорт единого установленного образца. Кроме того, объективно необходимая государству информация о гражданах хранится теперь не в "амбарных книгах", а в компьютеризованных базах персональных данных, своего рода "продолжением" которых являются пластиковые карты, выдаваемые каждому на руки. Столь очевидные, на первый взгляд, реалии нашего времени наталкиваются на категорическое неприятие со стороны все более заметной в общественной жизни группы граждан, не желающих получать новые российские паспорта взамен старых советских, индивидуальные номера налогоплательщика (ИНН), пластиковые электронные карты, например медицинского страхования, регистрировать в документах свои биометрические данные и т.д.

По мнению указанных граждан, российский паспорт установленного образца содержит защитный узор, в котором якобы угадывается символика, оскорбляющая чувства некоторых православных христиан, а также графу "личный код", призванный заменить имя человека на числовой символ. По тем же причинам неприемлем для них и ИНН. В целом протестующие считают, что хранение информации в виде магнитной записи на пластиковой карте-носителе позволяет государству накапливать и использовать их персональные данные без их ведома и согласия.

По мнению Уполномоченного, все граждане светского государства, каковым в соответствии с нашей Конституцией является Российская Федерация, должны соблюдать действующее законодательство, в том числе и в части документирования их официальными государственными документами установленного образца. Соответственно само это требование никак не может рассматриваться как покушение государства на неприкосновенность частной жизни и свободу совести своих граждан. Вопрос же о разработке и введении альтернативных систем учета персональных данных, по всей видимости, мог бы быть рассмотрен законодателем.

Вместе с тем Уполномоченный констатировал, что спустя почти два десятка лет после роспуска СССР советские паспорта образца 1974 года не были юридически отменены, даже несмотря на то, что срок их действия при определенных условиях не был изначально ограничен. Современная Россия является правопреемником СССР в большей мере, чем сам СССР был преемником Российской Империи. Тем не менее ситуация, при которой в новом государстве не утратили юридической силы удостоверения личности, выданные старым, представляется абсурдной. В этой связи Уполномоченный считает необходимым вновь обратить внимание на острую необходимость принятия закона о паспорте Российской Федерации, который позволил бы устранить отмеченную правовую неопределенность. Уполномоченный хотел бы особо подчеркнуть, что существующее в настоящее время положение совершенно нетерпимо. Граждане, имеющие только паспорт образца 1974 года, с одной стороны, имеют некоторые правовые основания считать его действительным документом, удостоверяющим их личность, с другой - все равно не могут с его помощью реализовать многие свои права. Типичный пример - вопрос получения пенсий. Согласно письму Пенсионного фонда Российской Федерации от 08.07.2004 N ЛЧ-25-25/7455 при выдаче пенсий "...может быть использован паспорт гражданина СССР...". Правовой статус этого документа неясен, но нормативной силы он, конечно, не имеет, во всяком случае для учреждений, не подведомственных Пенсионному фонду. В итоге где-то пенсии по старому советскому паспорту выдают, а где-то нет.

В конце января отчетного года к Уполномоченному поступило Открытое обращение православной общественности, призывавшее его, поступившись своей изложенной выше позицией, высказаться в поддержку борьбы против документирования граждан нашей страны официальными государственными документами установленного образца.

Необходимость обнародования обоих документов продиктована стремлением проинформировать многих верующих граждан, направивших Уполномоченному подписанные копии упомянутого обращения по призыву организаторов этой кампании.

С уважением относясь к чувствам верующих любой конфессий Уполномоченный склонен тем не менее полагать, что разработка для одной из них особых государственных документов могла бы рассматриваться как дискриминационная мера со стороны государства по отношению к другим. А внедрение особых государственных документов для каждой отдельной конфессии, само по себе технически неосуществимое, противоречило бы Конституции Российской Федерации.

Работа с обращениями граждан, в силу разных причин не желающих получать государственные документы установленного образца, побудила Уполномоченного задуматься о допустимых пределах объема персональной информации, содержащейся в таких документах. Вполне понятно, что в них должны вноситься сведения, минимально необходимые для идентификации гражданина. Любая другая информация, например, о наличии заболеваний, судимостей или гражданско-правовых обязательств, в государственных документах содержаться не может. Кроме того, сами такие документы должны быть "застрахованы" от считывания персональной информации без ведома и согласия их обладателя. Ведь право на частную жизнь предполагает и право на анонимность, право оставаться неузнанным. Все типовые ситуации, допускающие установление личности конкретного гражданина без его согласия, должны быть оговорены в федеральном законодательстве, а ему самому известны и понятны.

В конце 2009 года Европейский Суд по правам человека вынес решение по жалобе гражданки Российской Федерации Скугар, поданной в связи с закреплением за ней без ее согласия индивидуального номера налогоплательщика. Европейский Суд пришел к выводу о том, что "законодательство общего характера, применяемое на основе беспристрастности и без какой-либо связи с личными религиозными убеждениями человека, по существу не может рассматриваться как вмешательство в его свободу совести и вероисповедания. Кроме того, содержание официальных государственных документов или баз данных не может находиться в зависимости от желаний отдельных лиц".

Опасения граждан относительно документирования их персональной информации накладываются на расширяющуюся практику формирования баз таких данных. С 1 января 2009 года начал действовать Федеральный закон от 03.12.2008 N 242-ФЗ "О государственной геномной регистрации в Российской Федерации", регулирующий еще один вид учета граждан нашей страны - их геномную регистрацию. Оценивая содержание и первый опыт применения нового закона, Уполномоченный отмечает, что, несмотря на конституционно оправданные цели геномной регистрации, сроки хранения полученной таким образом персональной информации чрезмерно велики. Биологический материал, отобранный у попавшего в поле зрения правоохранительных органов гражданина, будет храниться 70 лет, несмотря на его оправдание или освобождение в связи непричастностью к преступлению. Осужденный за тяжкое или особо тяжкое преступление оставит свой геномный "след" на 100 лет, что никак не соответствует любым мыслимым срокам погашения судимости или давности. Общий принцип сохранения персональной информации - "хранить, пока без этого невозможно достичь оправданной цели" - в данном случае, безусловно, нарушен.

В том же контексте заслуживает внимания эксперимент с введением так называемых "Паспортов здоровья школьника", начатый в г. Москве 1 сентября отчетного года. Авторы эксперимента хотят создать комплексный документ, в который войдет вся информация о здоровье ребенка, о его физическом развитии и психо-эмоциональном состоянии, а также о его семье, успеваемости и личных достижениях. В ближайшие два года "Паспорт здоровья школьника" предполагается завести на каждого российского учащегося.

Уполномоченный хотел бы напомнить, что в Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 8), Конституции Российской Федерации (ст. 23 и 24) и других правовых актах установлен порядок, при котором частная жизнь неприкосновенна. В силу этого такой документ, как "Паспорт здоровья школьника", может быть лишь строго добровольным, а отказ от его получения не должен быть сопряжен с какими-либо санкциями в отношении школьника или его родителей. Эта позиция Уполномоченного изложена на его официальном сайте.

По-прежнему необоснованно широко применяется в нашей стране принудительное дактилоскопирование и фотографирование граждан для учетов правоохранительных органов.

Весной отчетного года к Уполномоченному обратился гражданин Д. с жалобой на действия сотрудников милиции, подвергших его принудительному дактилоскопированию и фотографированию после задержания и доставления в УВД по г. Смоленску по подозрению в причастности к экстремистской деятельности.

В целях проверки жалобы Д. Уполномоченный обратился в прокуратуру Смоленской области.

6 мая 2010 года из областной прокуратуры поступил ответ, из которого следовало, что никаких законных оснований для дактилоскопирования и фотографирования заявителя у сотрудников УВД по г. Смоленску не имелось, поскольку последний имел при себе документ, удостоверяющий личность, - паспорт гражданина Российской Федерации.

В связи с выявленными нарушениями прокурором Промышленного района Смоленской области в адрес начальника УВД по Смоленской области направлено представление об устранении нарушений административного законодательства, а также законодательства о милиции.

Систематическое нарушение закона в этой сфере уже отмечалось Уполномоченным в докладе за прошлый 2009 год. Судя по всему, для того чтобы реально обеспечить соблюдение прав и свобод человека в данном случае потребуются соответствующие директивные указания МВД России и других силовых ведомств. С учетом сказанного Уполномоченный полагал бы целесообразным в порядке эксперимента провести тотальную проверку законности дактилоскопирования задержанных в каком-либо из субъектов Российской Федерации.


6. Право на свободу передвижения

Реализация конституционного права на свободу передвижения по нашей стране по-прежнему зависит оттого, насколько точно и добросовестно органы Федеральной миграционной службы соблюдают уведомительный порядок регистрации по месту жительства или пребывания. На практике он, к сожалению, сплошь и рядом оказывается разрешительным. Достигается это, в частности, путем требования у соискателя регистрации документов, никак не предусмотренных ни законом, ни ведомственными административными регламентами.

Например, органы УФМС по г. Москве могут запросто отказывать в регистрации до тех пор, пока собственник помещения не представит справки об отсутствии задолженности по коммунальным платежам. Между тем и действующий Закон Российской Федерации от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", и Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденный Приказом ФМС России от 20.09.2007 N 208, предусматривают при регистрации по месту жительства представление только двух документов: паспорта (заменяющего его документа) соискателя регистрации, а также документа, являющегося основанием для его вселения в жилое помещение (ордера, договора, заявления лица, предоставившего это помещение), или надлежаще заверенной копии этого документа.

Уполномоченный считает необходимым повторить: любые требования, ограничивающие конституционное право на свободу передвижения на основании ведомственных приказов и тем более чьих-либо устных указаний, неправомерны и подлежат обжалованию.

В отчетном году к Уполномоченному обратилась гражданка З. с жалобой на сотрудников отделения по району Якиманка ОУФМС России по городу Москве в ЦАО, отказавших ей в регистрации по месту жительства со ссылкой на отсутствие у заявителя договора социального найма на жилое помещение.

Должностные лица, ответственные за регистрацию, не приняли во внимание то, что основанием для вселения З. в жилое помещение в силу законодательства, действовавшего на момент предоставления ей жилого помещения, являлся ордер, который она представила. При этом обязанность по переоформлению ордера в договор социального найма, как того требует Жилищный кодекс Российской Федерации, лежит на органах местного самоуправления.

Усмотрев нарушения со стороны сотрудников ОУФМС и считая их отказ необоснованным, Уполномоченный обратился в ФМС России с просьбой рассмотреть жалобу З. и обязать отделение по району Якиманка поставить заявителя на регистрационный учет по месту жительства. Что в итоге и было сделано.

Справедливости ради следует сказать, что коллизии, подобные описанной выше, возникают в том числе и по причине отсутствия в законе исчерпывающего перечня документов, подтверждающих право на проживание в жилом помещении. Понятно, что добросовестных сотрудников регистрационных органов это без нужды запутывает, а недобросовестных - "приглашает" к самоуправству и злоупотреблениям.

Застарелой болезнью российской бюрократии является ее не всегда законная склонность к тому, чтобы рассматривать регистрацию по месту жительства или пребывания как обязательное условие обеспечения многих других прав и свобод граждан. Нередки, скажем, случаи отказа гражданам в медицинской помощи просто потому, что, имея полис медицинского страхования, они обратились в поликлинику не по месту жительства. В почте Уполномоченного встречаются и более "изощренные" примеры подобного самоуправства.

В феврале 2010 года к Уполномоченному обратился преподаватель московского вуза Б. с жалобой на нарушение органами исполнительной власти г. Москвы его конституционных прав на жилище, свободу передвижения и выбор места жительства. Заявитель сообщил о том, что Комиссия по жилищным вопросам Правительства Москвы отказалась утвердить решение Президиума и Жилищной комиссии Ассоциации московских вузов о предоставлении ему по договору найма в рамках Московской программы "Молодой семье - доступное жилье" квартиры в г. Москве. Отказ был "обоснован" ссылкой на то, что у заявителя и членов его семьи не имелось так называемой постоянной регистрации в г. Москве. Тот факт, что заявитель с семьей с 2001 года постоянно проживал в г. Москве в общежитии своего вуза, где постоянная регистрация, как правило, не предоставляется, комиссией принят во внимание не был.

Между тем постоянное место жительства физического лица может быть установлено на основе различных юридических фактов, совсем не обязательно производных от наличия у него постоянной регистрации. С учетом этого Уполномоченный обратился к мэру Москвы с просьбой о повторном рассмотрении вопроса о предоставлении Б. жилья. В итоге Департамент социальной защиты населения г. Москвы признал правоту доводов Уполномоченного, а Комиссия по жилищным вопросам Правительства Москвы, повторно рассмотрев дело Б., приняла положительное решение.

Мораль сей басни такова: при внимательном отношении к своим обязанностям, помноженном на знание действующего законодательства, должностные лица вполне могли найти искомое положительное решение с первого раза. Хотелось бы надеяться на то, что опыт рассмотрения ситуации, подобной той, в которой оказался Б., будет востребованным и в других субъектах Российской Федерации. (См. приложение 2.6.1.)

Отдельного разговора заслуживает вопрос о праве на свободу передвижения по России иностранных граждан и лиц без гражданства, на законных основаниях находящихся на территории нашей страны. В докладе за 2009 год Уполномоченный описал казус, связанный с привлечением работавшей в г. Москве иностранной гражданки Б. к ответственности за выезд с туристическими целями в другой российский город (Республика Башкортостан, г. Уфа), что, по мнению территориального органа ФМС России, явилось нарушением визового режима. Проще говоря, иностранку наказали за то, что, законно находясь в России по рабочей визе, она не оформила вдобавок еще и туристическую визу. Что технически невозможно. После оживленной переписки с ФМС России Уполномоченный обнаружил, что два управления Службы имеют по этому вопросу диаметрально противоположные точки зрения. Наконец, уже в отчетном году Верховный Суд Республики Башкортостан, куда также обратился Уполномоченный, своим решением восстановил конституционное право иностранной гражданки Б. на свободу передвижения по территории России. В качестве послесловия следует сказать, что подобные абсурдные истории ограничения свободы передвижения иностранных граждан никак не приближают Россию к безвизовому режиму со странами Евросоюза и в этом смысле негативно сказываются на интересах российских граждан.

Впрочем, российские граждане при реализации права на свободу передвижения по собственной стране порой оказываются в ущемленном положении по сравнению с иностранцами. Сравнительный анализ правил регистрационного учета граждан Российской Федерации и миграционного учета иностранных граждан показывает, что последние обладают большей свободой в выборе места пребывания и оформлении регистрационных документов.

В настоящее время в нашей стране действуют Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.01.2007 N 9. Согласно п. п. 21 и 22 этих Правил основанием для постановки на учет по месту пребывания иностранного гражданина является получение территориальным органом ФМС уведомления установленной формы о его прибытии. Уведомление о прибытии может представляться в территориальный орган ФМС непосредственно либо направляться почтовым отправлением. Пунктом 25 Правил установлено, что принимающая сторона свое согласие на временное нахождение у нее иностранного гражданина подтверждает подписью на оборотной стороне уведомления о прибытии. При этом, однако, под "принимающей стороной" понимается один из собственников или нанимателей жилого помещения, где предполагается разместить иностранца. Согласия других собственников или нанимателей того же жилого помещения не требуется.

Между тем в соответствии с п. 10 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.1995 N 713, регистрация россиян по месту пребывания осуществляется по взаимному соглашению со всеми собственниками или нанимателями соответствующих жилых помещений.

Таким образом, вследствие простой нестыковки двух нормативных документов иностранным гражданам и лицам без гражданства оказывается легче зарегистрироваться по месту пребывания в России, чем самим ее гражданам. Налицо нарушение установленного ст. 19 Конституции Российской Федерации принципа равенства всех перед законом.

Указанные обстоятельства побудили Уполномоченного в июне отчетного года обратиться к Председателю Правительства Российской Федерации с просьбой поручить компетентным федеральным органам исполнительной власти подготовить предложения по обеспечению гражданам Российской Федерации равных прав с иностранными гражданами и лицами без гражданства в области регистрационного (миграционного) учета.

По этому вопросу Правительство Российской Федерации дало два поручения: в июне отчетного года - ФМС России и в сентябре - ФМС и Минюсту России. Для выработки консолидированной позиции и возможных предложений по его решению в октябре отчетного года состоялось межведомственное совещание с участием представителей Уполномоченного, а также всех заинтересованных ведомств. Было условлено, что ФМС и Минрегион России подготовят совместные разъяснения относительно принципиальных различий правоотношений в области регистрационного учета российских граждан и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства. (См. приложение 2.6.2.)


Страницы документа: