Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 23.06.2014 N 29-рп

"О Программе "Региональная программа повышения эффективности управления государственными финансами Санкт-Петербурга на период до 2018 года"

Документ по состоянию на август 2014 г.


В соответствии с пунктом 4 распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 N 2593-р и в целях создания условий для повышения эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере управления государственными финансами Санкт-Петербурга:

1. Утвердить Программу "Региональная программа повышения эффективности управления государственными финансами Санкт-Петербурга на период до 2018 года" согласно приложению.

2. Контроль за выполнением распоряжения возложить на вице-губернатора Санкт-Петербурга Мокрецова М.П.


Временно исполняющий обязанности
Губернатора Санкт-Петербурга
Г.С.Полтавченко


ПРИЛОЖЕНИЕ
к распоряжению
Правительства Санкт-Петербурга
от 23.06.2014 N 29-рп


Программа "Региональная программа повышения эффективности управления государственными финансами Санкт-Петербурга на период до 2018 года" (далее - Программа) разработана в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Бюджетным посланием Президента Российской Федерации от 13.06.2013 "О бюджетной политике в 2014-2016 годах" и решениями заседания Государственного совета Российской Федерации от 04.10.2013 по вопросу повышения эффективности бюджетных расходов и определяет основные направления деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере управления государственными финансами Санкт-Петербурга.


1. Цель, задачи и условия реализации Программы

Эффективное, ответственное и прозрачное управление государственными финансами Санкт-Петербурга является важнейшим условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы, достижения стратегических целей социально-экономического развития Санкт-Петербурга.

Исходя из этого целью Программы является повышение эффективности управления государственными финансами Санкт-Петербурга для достижения целей социально-экономического развития за счет формирования современной нормативно-методической базы регулирования бюджетных правоотношений и совершенствования реализующей ее правоприменительной практики.

Для достижения поставленной цели предлагается обеспечить решение следующих основных задач:

1.1. Осуществить внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс.

1.2. Реализовать меры по повышению эффективности бюджетных расходов.

1.3. Упорядочить структуру управления финансовыми ресурсами внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга на основе мониторинга и оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса во внутригородских муниципальных образованиях Санкт-Петербурга.

1.4. Обеспечить повышение качества финансового менеджмента в секторе государственного управления, контроля за соблюдением органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге нормативов на формирование расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, муниципальных служащих и(или) содержание органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, а также мониторинг соблюдения внутригородскими муниципальными образованиями Санкт-Петербурга требований бюджетного законодательства.

1.5. Повысить открытость и прозрачность управления государственными финансами Санкт-Петербурга.

При этом общими предпосылками для достижения цели и решения задач Программы являются долгосрочная устойчивость и сбалансированность бюджета Санкт-Петербурга.


2. Обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджета Санкт-Петербурга

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета Санкт-Петербурга как ключевого звена бюджетной системы является важнейшей предпосылкой для сохранения макроэкономической стабильности, которая, в свою очередь, создает базовые условия для экономического роста и улучшения инвестиционного климата.

Переход к формированию бюджета Санкт-Петербурга на основе государственных программ предъявляет дополнительные требования к устойчивости бюджетной системы Санкт-Петербурга в части, касающейся гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения имеющихся средств. Тем самым реализуется возможность полноценного применения программно-целевого метода реализации государственной политики, что создает прочную основу для системного повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации всех ресурсов города на важнейших направлениях деятельности.

Для обеспечения долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджета Санкт-Петербурга необходимо исходить из следующих принципов:

повышение надежности экономических прогнозов;

использование консервативных сценариев при прогнозировании доходов бюджета;

интеграция налоговой политики Санкт-Петербурга с задачами улучшения предпринимательского климата, повышения инвестиционной привлекательности Санкт-Петербурга и создания условий для увеличения доходов бюджета Санкт-Петербурга;

повышение эффективности администрирования неналоговых доходов бюджета Санкт-Петербурга;

сохранение объема государственного долга на безопасном уровне;

формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

обеспечение достаточной гибкости объема и структуры бюджетных расходов для их перераспределения в соответствии с новыми задачами либо сокращения при неблагоприятной динамике бюджетных доходов;

создание системы управления бюджетными рисками, включающей формирование перечня рисков, оценку рисков по вероятности их наступления, степени их влияния, а также комплекс мер по минимизации рисков.


3. Модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления

В 2010-2013 годах на федеральном уровне были сформулированы, закреплены в нормативных правовых актах и начали применяться на практике основные методологические подходы к формированию государственных программ Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных программ.

В целях совершенствования бюджетного процесса в Санкт-Петербурга в условиях внедрения программно-целевых методов управления принят Закон Санкт-Петербурга от 26.02.2014 N 101-21 "О внесении изменений в отдельные Законы Санкт-Петербурга в связи с совершенствованием бюджетного процесса", которым внесены изменения в Закон Санкт-Петербурга от 04.07.2007 N 371-77 "О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге", законодательно закрепившие переход бюджетного процесса в Санкт-Петербурге к программно-целевому методу управления государственными финансами Санкт-Петербурга.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 25.12.2013 N 1039 "О порядке принятия решений о разработке государственных программ Санкт-Петербурга, формирования, реализации и проведения оценки эффективности их реализации" утвержден перечень государственных программ Санкт-Петербурга.

Таким образом, государственные программы должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование.

Модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления потребует адекватного решения задач создания прикладных программных продуктов, позволит создать на этой основе системный и комплексный подход к достижению целей государственных программ.


4. Повышение эффективности оказания государственных услуг

В 2012 году завершился переходный период реформирования государственных учреждений (далее - учреждения) и формирования нового механизма оказания и финансового обеспечения государственных услуг и работ, предусмотренного Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ).

Для повышения качества и доступности государственных услуг необходимо решение следующих основных задач:

использование инструмента государственного задания на оказание государственных услуг при стратегическом и бюджетном планировании, обеспечение взаимосвязи государственных программ и государственных заданий;

оптимизация структуры бюджетной сети за счет ликвидации или преобразования учреждений, не оказывающих услуги, непосредственно направленные на реализацию полномочий органов государственной власти, а также не соответствующие профилю органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, в организации иной организационно-правовой формы;

переход к единой методике расчета прозрачных и объективных единых нормативных затрат на оказание услуг (с учетом отраслевой специфики);

упорядочение формирования перечней услуг, оказываемых на платной основе в учреждениях;

внедрение в учреждениях систем оплаты труда работников, адаптированных к новым условиям деятельности и финансового обеспечения учреждений, настроенных на решение задач по развитию соответствующих отраслей, на повышение качества оказываемых государственных услуг, и обеспечение соответствия уровня оплаты труда работников результатам их труда с применением в учреждениях принципов "эффективного контракта".


5. Повышение эффективности бюджетных инвестиций

Важными задачами в области правового регулирования инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений в объекты капитального строительства являются:

соблюдение регламента формирования адресной инвестиционной программы;

недопустимость включения в адресную инвестиционную программу объектов в отсутствие утвержденной в установленном порядке проектной документации;

соблюдение государственными заказчиками нормативных сроков строительства, поскольку отклонения приводят к удорожанию стоимости строительства.


6. Управление государственным долгом Санкт-Петербурга и государственными финансовыми активами Санкт-Петербурга

Политика в области государственного долга Санкт-Петербурга будет направлена на достижение следующих целей:

обеспечение сбалансированности бюджета Санкт-Петербурга при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;

уменьшение стоимости государственных заимствований (обслуживания государственного долга) с учетом сроков заимствований и фактически складывающихся условий размещения на внутреннем рынке;

поддержание высокого уровня кредитных рейтингов Санкт-Петербурга инвестиционной категории;

расширение круга инвесторов, осуществляющих покупку государственных облигаций Санкт-Петербурга.

Политика по управлению государственным долгом на предстоящий период, как и в предыдущие годы, будет строиться на принципах жесткого контролирования объема долга и расходов на его обслуживание, недопущения необоснованных заимствований, сохранения необходимых условий снижения стоимости и оптимальных сроков заимствований.

Параметры государственного долга Санкт-Петербурга, расходов на его обслуживание и расходов, связанных с осуществлением полномочий по управлению государственным долгом Санкт-Петербурга, рассчитываются и отражаются в бюджете Санкт-Петербурга в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.

Реальные объемы привлечения будут зависеть от потребностей бюджета в заемных источниках финансирования дефицита бюджета.

Государственные заимствования Санкт-Петербурга планируется осуществлять исключительно в валюте Российской Федерации посредством размещения государственных облигаций Санкт-Петербурга.

Основными преимуществами указанного инструмента заимствования являются рыночный способ размещения, конкурентный механизм ценообразования, возможность гибкого управления государственным долгом Санкт-Петербурга в части, касающейся характеристик портфеля и профиля платежей по нему, использование ценных бумаг в рамках мероприятий по управлению ликвидностью бюджета Санкт-Петербурга, повышение прозрачности финансов Санкт-Петербурга. Срок до погашения планируемых к размещению облигаций составит не менее пяти лет, доходность - на уровне доходности облигаций эмитентов с аналогичными кредитными рейтингами.

Несмотря на планируемое наращивание государственных заимствований, долговая нагрузка на бюджет Санкт-Петербурга будет оставаться в пределах, позволяющих своевременно и в полном объеме выполнять обязательства по государственному долгу.

Показатели государственного долга Санкт-Петербурга являются весьма низкими. Вместе с тем в случае приближения долговых индикаторов к пороговым, критическим значениям потребуется проводить политику ограничения государственных расходов и заимствований.

В сфере управления государственными финансовыми активами Санкт-Петербурга ключевым является поддержание долгосрочного источника финансирования дефицита бюджета Санкт-Петербурга посредством обеспечения сохранности временно свободных средств бюджета Санкт-Петербурга и стабильного уровня доходов от их размещения.


7. Повышение эффективности предоставления и использования межбюджетных трансфертов

Межбюджетные трансферты из бюджета Санкт-Петербурга составляют около 25% общего объема доходов местных бюджетов. Для повышения эффективности их использования необходимы взаимоувязанные действия в двух направлениях: создание устойчивых предпосылок и стимулов к повышению эффективности расходов местных бюджетов и совершенствование структуры и порядка (методик распределения) предоставления межбюджетных трансфертов.

В рамках первого направления базовой предпосылкой является четкое и стабильное разграничение расходных обязательств и доходных источников между Санкт-Петербургом и внутригородскими муниципальными образованиями Санкт-Петербурга, обеспечивающее достаточную степень их финансовой самостоятельности в рамках единых принципов управления финансами и возможности реализации единой финансовой политики.

В этой связи необходимо:

пересмотреть перечень и формулировки вопросов местного значения;

переданные органам местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельные государственные полномочия Санкт-Петербурга по возможности перевести в разряд вопросов местного значения;

в случае если вопросы компетенции органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге не могут быть урегулированы непосредственно в законе Санкт-Петербурга, закрепить регулирование этих вопросов за Правительством Санкт-Петербурга;

разделить в законе Санкт-Петербурга вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге по их решению.

Наряду с созданием общих условий для повышения бюджетной самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге необходимо рамочное регулирование и методологическое содействие организации бюджетного процесса на местном уровне, в том числе:

формирование и утверждение решений о бюджетах муниципальных образований на трехлетний период, обеспечивающих возможность и обязательства по планированию и реализации среднесрочных проектов и программ;

соответствие требованиям к прозрачности бюджетного процесса, включая конкретные сроки, состав и условия публикации необходимых сведений о формировании, рассмотрении и исполнении местных бюджетов, а также управлении муниципальными активами;

формирование системы оказания муниципальных услуг на основе муниципальных заданий;

обеспечение стабильных условий формирования доходов местных бюджетов за счет повышения доли межбюджетных трансфертов, имеющих нецелевое назначение, из бюджета Санкт-Петербурга, распределяемых на трехлетний период.

Для создания устойчивых предпосылок и стимулов к повышению эффективности расходов местных бюджетов необходимо обеспечить проведение мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом во внутригородских муниципальных образованиях Санкт-Петербурга в соответствии с требованиями приказа Министерства финансов Российской Федерации от 03.12.2010 N 552 "О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами".

Контроль за соблюдением органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих и(или) содержание органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, мониторинг соблюдения муниципальными образованиями требований бюджетного законодательства должны стимулировать внутригородские муниципальные образования Санкт-Петербурга к повышению качества финансового менеджмента.

Для реализации второго направления необходимо, прежде всего, скорректировать подходы к формированию, распределению и структуре межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Сложившаяся практика предоставления субсидий местным бюджетам не обеспечивает предсказуемости и объективности их распределения и снижает бюджетную ответственность и мотивацию органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Для преодоления ситуации следует реализовать следующий комплекс мер по развитию методологии формирования и использования субсидий на основе оценки их эффективности, необходимости и достаточности:

сделать субсидирование внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга одним из инструментов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований Санкт-Петербурга по реализации ими их отдельных расходных обязательств;

утверждать на срок не менее трех лет перечень расходных обязательств внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге по вопросам местного значения, в целях софинансирования которых предоставляются субсидии из бюджета Санкт-Петербурга;

целевые показатели результативности предоставления субсидий местным бюджетам из бюджета Санкт-Петербурга и их значения.

Кроме того, должна быть сформирована единая методологическая база формирования общего объема субсидий и подходов к их распределению.

В среднесрочной перспективе следует сократить количество субвенций, предоставляемых бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга на финансовое обеспечение переданных им отдельных государственных полномочий Санкт-Петербурга. Часть указанных полномочий должна быть закреплена за внутригородскими муниципальными образованиями Санкт-Петербурга в качестве вопросов местного значения.

Основным инструментом межбюджетного регулирования в Санкт-Петербурге будут оставаться дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.


8. Планируемые показатели выполнения Программы

В результате реализации Программы планируется обеспечить:

долгосрочную устойчивость и сбалансированность бюджета,

модернизацию бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления,

повышение эффективности оказания государственных услуг,

повышение эффективности бюджетных инвестиций,

повышение эффективности управления государственными финансовыми активами Санкт-Петербурга,

повышение эффективности формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов.