Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 26.06.2014 N 006/14-П

"По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга Закона Санкт-Петербурга от 5 февраля 2014 года N 50-5 "Об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции в Санкт-Петербурге"

Документ по состоянию на август 2014 г.


Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф.Гуцан, судей О.В.Герасиной, М.В.Петрова, И.В.Тимофеева, А.В.Шевченко,

с участием представителя заявителя А.А.Кобринского, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова, представителя Губернатора Санкт-Петербурга В.Ю.Максимова,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30, 63, 64, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга Закона Санкт-Петербурга от 5 февраля 2014 года N 50-5 "Об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции в Санкт-Петербурге".

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Б.Л.Вишневского, А.А.Кобринского, С.В.Трохманенко, М.А.Шишкиной, Г.А.Явлинского о соответствии Уставу Санкт-Петербурга Закона Санкт-Петербурга от 5 февраля 2014 года N 50-5 "Об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции в Санкт-Петербурге" по порядку принятия.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу Санкт-Петербурга Закон Санкт-Петербурга от 5 февраля 2014 года N 50-5 "Об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции в Санкт-Петербурге" по порядку принятия.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В.Шевченко, пояснения представителя заявителя А.А.Кобринского, выступления представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова, представителя Губернатора Санкт-Петербурга В.Ю.Максимова и приглашенного в заседание Уставного суда Санкт-Петербурга представителя прокуратуры Санкт-Петербурга Д.Н.Харченкова, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга


установил:

1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 24 февраля 2014 года поступил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Б.Л.Вишневского, А.А.Кобринского, С.В.Трохманенко, М.А.Шишкиной, Г.А.Явлинского о соответствии Уставу Санкт-Петербурга Закона Санкт-Петербурга от 5 февраля 2014 года N 50-5 "Об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 50-5) по порядку принятия.

В запросе заявитель указывает на следующие нарушения Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, допущенные при принятии проекта Закона Санкт-Петербурга N 50-5 в третьем чтении: по окончании первоначального голосования по вопросу о принятии проекта председательствующим не оглашена формулировка "Решение не принято" (пункт 58); отсутствовала мотивированная просьба депутатов при инициировании переголосования вопроса о принятии проекта (пункт 65); председательствующий поставил на голосование вопрос о переголосовании проекта в поименном режиме, не выяснив, имеется ли пять депутатов, выступающих за поименное голосование (пункт 55). По мнению заявителя, это влечет нарушения пункта 1 статьи 32, статьи 35 Устава Санкт-Петербурга, а также требований формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования.

В судебном заседании представитель заявителя А.А.Кобринский также указал на то, что, по его мнению, при принятии Закона Санкт-Петербурга N 50-5 нарушены положения пункта 5 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга, запрещающие принимать во втором чтении поправки, меняющие концепцию принятого за основу проекта закона Санкт-Петербурга. Также, по мнению представителя заявителя, при принятии Закона Санкт-Петербурга N 50-5 не проведена оценка регулирующего воздействия, являющаяся элементом порядка принятия законов Санкт-Петербурга, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и предусмотренная Законом Санкт-Петербурга от 4 декабря 2013 года N 682-125 "О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизы нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 682-125).

Согласно позиции представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова, Закон Санкт-Петербурга N 50-5 принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в правомочном составе, в пределах его полномочий и в надлежащем порядке, поправки, принятые во втором чтении, концепцию принятого за основу проекта Закона Санкт-Петербурга N 50-5 не изменили, нарушения требований норм Устава Санкт-Петербурга о порядке принятия законов Санкт-Петербурга не имеется. Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга указал на то, что депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не обжаловали действия председательствующего на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в порядке, предусмотренном пунктами 7 и 24 Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, не оспаривали действия председательствующего на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в суде общей юрисдикции. Также, по мнению А.Р.Уланова, оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, не относится к процедуре принятия данных нормативных правовых актов, а потому не является обязательной при подготовке и принятии таких нормативных правовых актов. Кроме того, проект Закона Санкт-Петербурга N 50-5 внесен в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга до вступления в силу Закона Санкт-Петербурга N 682-125.

По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга В.Ю.Максимова, Устав Санкт-Петербурга не регулирует порядок подготовки и проведения заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в части проведения переголосования, а также проведения поименного голосования при принятии Законодательным Собранием Санкт-Петербурга соответствующего решения. Соответственно, неопределенность в вопросе о том, соответствует ли процедура принятия Закона Санкт-Петербурга N 50-5 в указанной части Уставу Санкт-Петербурга отсутствует, в связи с чем не имеется основания к рассмотрению дела Уставным судом Санкт-Петербурга. Кроме того, в судебном заседании В.Ю.Максимов указал, что указанные заявителем нарушения Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не отразились на волеизъявлении депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Согласно позиции представителя Губернатора Санкт-Петербурга, поправки, принятые во втором чтении, не изменили концепцию принятого за основу проекта Закона Санкт-Петербурга N 50-5, а вопрос о проведении оценки регулирующего воздействия законов Санкт-Петербурга, подлежащих такой оценке, не имеет отношения к проверке соответствия законов Санкт-Петербурга Уставу Санкт-Петербурга по порядку их принятия.

Согласно позиции представителя прокуратуры Санкт-Петербурга Д.Н.Харченкова, при принятии Закона Санкт-Петербурга N 50-5 существенных нарушений не усматривается. Закон Санкт-Петербурга N 50-5 принят в трех чтениях необходимым большинством от установленного количества депутатов, нарушений установленного положениями пункта 5 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга запрета принимать во втором чтении поправки, меняющие концепцию принятого за основу проекта закона Санкт-Петербурга, не допущено.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу Санкт-Петербурга Закон Санкт-Петербурга N 50-5 по порядку принятия.

Согласно положениям пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановления только по предмету, указанному в обращении; Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Необходимым процессуальным элементом надлежащего, основанного на требованиях Устава Санкт-Петербурга порядка принятия законов Санкт-Петербурга является соблюдение Законодательным Собранием Санкт-Петербурга процедур законодательной деятельности, что отвечает существу подлинного народного представительства, поскольку гарантирует соответствие содержания законов Санкт-Петербурга свободному и осознанному волеизъявлению депутатов, призванных руководствоваться в своей деятельности принципами независимости и объективного выражения интересов избирателей, и тем самым в силу статей 4 (пункт 1), 16 (пункт 1), 22 (пункт 1), 66 и 68 Устава Санкт-Петербурга согласуется с целями народовластия и обеспечения участия граждан - через своих представителей - в управлении делами государства.

При осуществлении своих законодательных полномочий Законодательное Собрание Санкт-Петербурга обязано соблюдать порядок принятия законов Санкт-Петербурга, закрепленный как Уставом Санкт-Петербурга, так и Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, наличие которого рассматривается Уставом Санкт-Петербурга в качестве обязательного условия организации парламентской деятельности (статья 35).

Вопрос о том, нарушения какого рода имели место при принятии закона Санкт-Петербурга и, как следствие, адекватно ли его содержание реальному волеизъявлению депутатов, а значит, соответствует ли этот закон Санкт-Петербурга Уставу Санкт-Петербурга по порядку принятия, подлежит разрешению Уставным судом Санкт-Петербурга. При этом Уставный суд Санкт-Петербурга в силу своей компетенции, установленной статьей 50 Устава Санкт-Петербурга и Законом Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", не связан обязанностью интерпретировать любое нарушение установленной Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга процедуры принятия закона Санкт-Петербурга как свидетельство его неуставности, - иное фактически означало бы осуществление проверки соответствия закона Санкт-Петербурга по порядку принятия не Уставу Санкт-Петербурга, а Регламенту заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Однако Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что любое нарушение парламентских процедур, чем бы оно ни мотивировалось и ни объяснялось, не может восприниматься как совместимое с правилами осуществления законодательной деятельности, прямо установленными Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, и как таковое не может быть признано допустимым, даже если воля парламентского большинства, выраженная в соответствующем законе Санкт-Петербурга (в данном случае - в Законе Санкт-Петербурга N 50-5), скорее всего, получила бы подтверждение и при неукоснительном следовании требованиям Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Соблюдение норм Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга обеспечивается, в том числе Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, располагающим собственными механизмами контроля. Так, согласно абзацу второму пункта 7 Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга может быть принято решение о признании нарушения Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга существенным. В соответствии с пунктом 24 Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга любое действие председательствующего, относящееся к ведению заседания, может быть оспорено депутатом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга посредством выступления по порядку ведения.

Таким образом, для оценки закона Санкт-Петербурга на предмет соответствия Уставу Санкт-Петербурга по порядку принятия принципиальное значение имеет нарушение тех процедурных правил, которые оказывают определяющее влияние на принятие решения, то есть основаны непосредственно на предписаниях Устава Санкт-Петербурга либо закрепляют такие существенные условия порядка принятия законов Санкт-Петербурга, без соблюдения которых невозможно с достоверностью установить, отражает ли принятое решение действительную волю законодателя Санкт-Петербурга, а следовательно - и представляемых им жителей Санкт-Петербурга.

Из стенограммы заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 5 февраля 2014 года следует, что по окончании первоначального голосования по проекту Закона Санкт-Петербурга N 50-5, когда данный проект не был принят в третьем чтении, председательствующий не огласил формулировку "Решение не принято"; при инициировании переголосования по вопросу о принятии проекта Закона Санкт-Петербурга N 50-5 в третьем чтении отсутствовала мотивированная просьба 13 депутатов, выступавших за такое переголосование; председательствующий поставил на голосование вопрос о переголосовании проекта Закона Санкт-Петербурга N 50-5 в третьем чтении в поименном режиме, не выяснив, имеется ли пять депутатов, выступающих за поименное голосование.

Вместе с тем следует учитывать, что процедурные правила, нарушенные в процессе принятия рассматриваемого Закона Санкт-Петербурга, не относятся к числу непосредственно конкретизирующих положения Устава Санкт-Петербурга и не направлены на урегулирование таких существенных элементов порядка принятия законов Санкт-Петербурга, без неукоснительного соблюдения которых невозможно с достоверностью определить, отражает ли принятое законодательное решение действительную волю депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Отступление от них не могло привести к последствиям, способным исказить предназначение и результат законодательного процесса и тем самым поставить под сомнение уставность Закона Санкт-Петербурга N 50-5 по порядку принятия.

Как следует из указанной стенограммы заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, проект Закона Санкт-Петербурга N 50-5 был переголосован и принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в третьем чтении большинством от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Соответственно, применительно к проекту Закона Санкт-Петербурга N 50-5 предусмотренная Уставом Санкт-Петербурга процедура рассмотрения законопроектов в третьем чтении соблюдена.

При этом в рамках настоящего дела Уставный суд Санкт-Петербурга не рассматривает вопрос о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных процедур, предусмотренных Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, в том числе процедуры переголосования решения Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, поскольку это означало бы проверку уставности соответствующих положений Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, что не входит в предмет рассмотрения по настоящему делу.

3. Представитель заявителя А.А.Кобринский в судебном заседании указал, что, по его мнению, период времени, в течение которого не может осуществляться розничная продажа алкогольной продукции, являлся концептуальным положением проекта Закона Санкт-Петербурга N 50-5, и потому в силу пункта 5 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга не мог быть изменен во втором чтении.

В проекте Закона Санкт-Петербурга N 50-5, внесенном на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и принятом в первом чтении, в качестве периода времени, в течение которого не может осуществляться розничная продажа алкогольной продукции, установлен период с 22 часов до 9 часов. Однако во втором чтении рассмотрения данного законопроекта была принята поправка, согласно которой указанный временной период расширен и установлен с 22 часов до 11 часов.

Согласно пункту 2 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга проекты законов Санкт-Петербурга рассматриваются в три этапа - три чтения, проводимых на различных заседаниях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Из положений пунктов 3 и 5 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга следует, что концепция законопроекта обсуждается и одобряется Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в первом чтении и не может быть изменена во втором чтении.

Деление процедуры рассмотрения законопроектов на чтения и собственно каждое из чтений имеют значение как для обеспечения поиска наиболее адекватных нормативных решений, так и для проверки соответствия их текстуально оформленного содержания подлинному волеизъявлению законодателя Санкт-Петербурга. Принятие законопроекта последовательно в каждом из трех чтений - при их различном назначении в едином законодательном процессе - является также гарантией учета исходной позиции субъектов права законодательной инициативы, поскольку изменение концепции законопроекта не может происходить на этапе внесения поправок к нему, чтобы имеющие принципиальное значение изменения не появлялись в результате случайных, не связанных с обсуждением концепции решений.

Положения абзаца первого пункта 5 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" устанавливают общее правило о недопущении розничной продажи алкогольной продукции с 23 часов до 8 часов. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет такой продажи (абзац второй пункта 5 статьи 16).

Закон Санкт-Петербурга N 50-5 определяет полномочия органов государственной власти Санкт-Петербурга в области оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции, устанавливает дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции в Санкт-Петербурге (статья 1).

Как следует из материалов дела, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, принимая данный проект в целях сокращения объемов потребления алкогольной продукции, установления дополнительного ограничения ее розничной продажи в утреннее и вечернее время, исходило из необходимости установить более продолжительный, по сравнению с федеральным регулированием, период времени, в течение которого не допускается розничная продажа алкогольной продукции.

Из стенограммы заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22 января 2014 года следует, что при обсуждении и одобрении концепции проекта Закона Санкт-Петербурга N 50-5 в первом чтении и автор законопроекта, и депутаты исходили из возможности уточнения периода времени, в течение которого не допускается розничная продажа алкогольной продукции в рамках рассмотрения проекта Закона Санкт-Петербурга N 50-5 во втором чтении.

Из стенограммы заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 29 января 2014 года следует, что в ходе второго чтения предлагался ряд поправок, уточняющих период времени, в течение которого не допускается розничная продажа алкогольной продукции; редакционной комиссией Законодательного Собрания Санкт-Петербурга уточнение периода времени не рассматривалось как изменение концепции.

Таким образом, Уставный суд Санкт-Петербурга не усматривает изменения концепции проекта Закона Санкт-Петербурга N 50-5, а соответственно, и нарушения положений пункта 5 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга.

По мнению представителя заявителя А.А.Кобринского, при принятии Закона Санкт-Петербурга N 50-5 должна была быть проведена оценка регулирующего воздействия проекта данного Закона Санкт-Петербурга, предусмотренная Законом Санкт-Петербурга N 682-125.

С 1 января 2014 года вступили в силу положения статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Согласно абзацу первому пункта 1 данной статьи проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В развитие данных положений принят Закон Санкт-Петербурга N 682-125, который также вступил в силу с 1 января 2014 года.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга N 682-125 Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в порядке, установленном Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, проводит оценку регулирующего воздействия проектов законов Санкт-Петербурга, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, вносимых на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Данный порядок до настоящего времени не установлен. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга не определено, на каком этапе законотворческого процесса проводится оценка регулирующего воздействия и каково ее значение.

В системе действующего правового регулирования разрешение Уставным судом Санкт-Петербурга указанных вопросов фактически привело бы к вмешательству Уставного суда Санкт-Петербурга в компетенцию Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что Закон Санкт-Петербурга от 5 февраля 2014 года N 50-5 "Об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции в Санкт-Петербурге" соответствует Уставу Санкт-Петербурга по порядку принятия.

Руководствуясь положениями статьи 5, пункта 1 статьи 61, статей 62, 63, 64, 67, 68 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга


постановил:

1. Признать Закон Санкт-Петербурга от 5 февраля 2014 года N 50-5 "Об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции в Санкт-Петербурге" соответствующим Уставу Санкт-Петербурга по порядку принятия.

2. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

3. Настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Санкт-Петербургские ведомости" в течение 14 дней после его провозглашения.


Председатель
Уставного суда Санкт-Петербурга
Н.Ф.Гуцан

Судьи
Уставного суда Санкт-Петербурга
О.В.Герасина
М.В.Петров
И.В.Тимофеев
А.В.Шевченко